日本的立法体制(4)司法制度论文(1)

日本宪法规定的所谓地方公共团体，"是指在以国家领土的一部分为基础的区域内，以执行与本区域有关的公共事务为目的而存在，为了实现其目的，在国家法律范围内具有管理财产的能力以及对居民拥有课税及其他统治支配权的团体。"[13]日本地方自治法对地方公共团体进一步做了划分，分为一般地方公共团体和特殊地方公共团体。

前者指道、府、县、市、町、村；后者指特别区、地方公共团体组合、财产区以及地方开发事业团。这些团体依据宪法和地方自治法有权制定条例。

条例是地方公共团体制定的法律规范形式的名称，早在明治宪法时代，府、县、市、町、村制定的法律规范形式就称为条例。地方公共团体可以制定条例，就意味着它们在法律的范围内拥有某种立法权，这是对宪法规定的国会是国家惟一的立法机关的例外。

地方公共团体制定条例涉及的事项很广泛，包括：

1、地方财政的管理，如编制预算、征收租税、设立基金、征用管理动产和不动产等；

2、地方环境保护，如环境美化、清洁卫生、防止公害污染等；

3、地方福利和社会保障，如社会福利、社会保险、卫生保健、文教、科学、娱乐、义务教育、科学技术、文教设施、医疗、自来水、煤气、道路整治、交通运输、住宅建设、治山治水等等；

4、维持地方治安的事项，如警察、消防、民防等；

5、地方经济建设，如地方经济发展规划、地方公营企业的经营、对私营工商企业的管理等。[14][15] 地方公共团体制定条例权的形式受到以下限制：

1、制定条例的程序必须由法律予以规定并符合法律的程序要求；

2、条例的涉及事项不得超出法律允许的范围，越权无效；

3、条例的位阶在法律之下，其法律效力低于法律。而且，条例也不得同依照法律制定的法令（政令）相抵触。 注释： [01] 日本国会之所以实行两院制，其理由在于：

（1）对多数决定主义的抑制。采取国民代表制的议会制度，会出现多数人决定议会意思的结果，但有时多数人的意思未必是正确的，有时会造成多数人的专制。

在议会中设置第二院有从议会内部进行制约的作用。

（2）尽可能充分反映民意。由于两院议员的具体选举制度不同，更可能具有多元的代表性。

（3）慎重的审议议案。两院审议议案，使议会审议事项更慎重，合理程度更高。两院审议法案，如果一院立法出现偏激错误，另一院可能予以纠正，避免不当的法律出现。

（4）避免国会过强的政治性。由于两院议员的任期不同，有可能避免由于内阁与众议院发生冲突时，造成议会过强的政治性。

（5）防止政策的激烈变动。在两院中，参议院议员的任期较长，被选举人年龄较大，具有保守和渐进的可能性，在政府与议会尖锐对立时，参议院往往起调和作用。

（6）参议院的补充作用。在内阁解散众议院时，遇有国家的紧急事务，参议院可以行使国会的职能以避免权力的真空。

引自《日本国会立法活动程序》，载"人大与议会网"之"外国议会"部分。 当然，反对实行两院制的理由也很多，就一般意义而言，主张实行一院制的理由如下：第一，代议制的立法机关是人民的代表机关，它的立法意见，是人民的意见。

人民在同一时间内，对同一问题，主流上应当只有一种意见，因此代表人民的机关只应有一个。如果立法机关分设两院或多院，各院均代表人民，则院与院之间的意见难免不一致，倘若发生了不一致的情况，究竟哪一院的意见真正是人民的意见，又由什么机关来判定并依什么程序来保证立法所体现的意志不与人民的愿望相左，无论在理论上还是在技术上都很难解决。

第二，办理国家的任何事务，都应讲求效率，立法亦不例外。在两院或多院制下，立法须经各院通过相似的程序一致同意方能制定出来，各院在程序上往往相互制约，意见也常有分歧，因而要求得各院的一致，通常得花费更多的时间、人力和物力，造成立法工作"事倍功半"。

一院制可以减少两院或多院立法程序的重复，免除因各院繁复辩论、表决等引起的"内耗"，立法程序一元化以后，时间、人力、物力、财力自然会大为节省。第三，实行两院或多院制，会使各院的责任不明确，碰到棘手的问题，易出现推诿扯皮的现象，从根本上讲，两院或多院制违背了"责任政府"的一元制原则。

同时，各院间的龃龉，难免为行政机关利用来"各个击破"，其结果，不仅使立法机关不能有效地、积极地监督行政机关，而且还会使立法工作陷入重重困难之中。第四，设置两院或多院，均直接或间接地代表民意，因此行政机关必须对各院负责。

如果各院意见相左，就可能引起院与院之间的冲突，行政机关将无所适从，行政效率也将因之降低。所以，还是应当实行一院制，既简便易行，又省时、省力；既可以强化立法机关的责任，又能够保证行政机关正确主动地执行法律;既能够集中体现民意，又能够提高立法效率（参见李林《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年出版）。

借用18世纪法国著名政治哲学家西耶士对两院制批评的话说：如果两院的意见是一致的，那么其中一院就是多余的；如果两院的意见不一致，那么两院制就是罪恶的渊源（因为它们不能做出决策）。 [02] 【日】岩井奉信著，李薇译：《立法过程》，经济日报出版社1990年12月出版，第37页。

[03] 王晓民主编：《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年1月出版，第94－95页。 [04] 董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月出版，349－352页。

[05] 王晓民主编：，国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年8月出版，第34－35页。 [06] 董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月版，第82页。

[07] 毕力进等编著：《比较政府》，〖台〗国立空中大学1992年12月再版，第294页。 [08] 董璠舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社1990年11月版，第84页。

[09] 吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月版，第437页。 【日】岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年12月版，第63页。

参见陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社2000年4月出版，第65页。 [12] 引自任进：《日本地方自治制度的新发展》，载中国宪政网。

[13] 【日】宫泽俊义著，董璠舆译：《日本国宪法精解》，中国民主法制出版社1990年5月版，第659页。 [14] 【日】松村歧夫著，孙新译：《地方自治》，经济日报出版社1989年11月版，第136页。

[15] 曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，第630页。