放开地方政府自主发行债券的利弊分析与研究

2014年以来，国务院把允许地方政府自行发行债券的范围再次扩大，并将财政部代为偿还改为地方政府自己偿还。国务院逐渐放开地方政府自主发行债券有其一定的优越性，但也不可避免地存在相应的弊端，我们课题组就此问题进行研究，寻找其弊端并提出解决方案，旨在对地方债券的良性发展提出建议。

1地方政府自主发行债券的必要性与可行性

1.1地方政府自主发行债券的必要性2009年之前，一直都是中央为地方政府代发债券，并且数额巨大。仅2009年中央为地方政府就代发了2000亿元，这种代理发行债券虽然可以解决当前的资金需求，但不利于国家的债券管控，容易造成地方政府的惰性。地方政府需要资金的时候就张口向国家财政索要，负债筹资的借款到期还是由国家偿还，这种对于地方政府毫无压力的筹资形式只会加重国家负担，加大地方政府的浪费行为，不利于债券市场的良性发展。为了提高地方政府的主人翁责任感，从2009年起，经国务院批准同意，个别省市被定为自主发行债券的试点，到目前为止，试点已经逐渐扩大到全国范围。通过地方政府自借自还的债券发行机制，不仅解决了地方政府的资金问题，而且促使地方政府考虑负债给自身带来的影响与偿债风险，有利于债券的深度管理。

1.2地方政府自主发行债券的可行性随着分税制管理体制的改革，地方政府也在试图寻找自己的融资手段来弥补资金缺口，包括土地财政和各类融资平台。虽然土地财政和各类融资平台是不健康的产物，但也能看出地方政府已经不是需要国家扶着走路的孩子，它已经有能力自己面对并解决问题。因此，允许地方政府自主发行债券是可行的。地方政府已经具备发行债券的条件，有相应的法律制度的规范、有经济体制的制约、有稳定的居民存款，这些都决定了地方政府能否顺利发展债券。地方政府还具有一定的偿债能力，因为随着经济的好转，企业运作的回暖，相应的税收收入也会加大，况且地方政府在这么多年的债券资金使用上已经有一定经验，可见，国家放开地方政府自主发行债券是可行的。

2放开地方政府自主发行债券的利

地方政府大量负债，并且负债方式与数量不断增多，大多数的负债还是由国家偿还。在这种情况下，国务院扩大试点，放开地方政府发债权，明确债务主体，地方政府的此种筹资形式是未来的发展趋势。

2.1有利于加强地方经济建设随着城镇化进程的大幅度开展，地方政府需要大力开展经济建设、公共设施建设，以满足城市人口的增加的民生、教育、医疗的需要。目前出现的问题是:很多地方政府建设一个项目建建停停，原因是资金跟不上去。放开地方政府自主发行债券，有利于地方政府解决建设资金短缺的问题，有利于加强地方经济建设。

2.2有利于强化分税制改革允许地方政府发行债券，本质是债券发行主体的改革，其实国务院在决定扩大试点的背后也考虑了分税制的问题。2014年改革后的地方政府自主发行债券的实质是由地方财政去承担偿还压力，来缓解国家财政的负担。国家允许地方政府发行债券，有利于强化分税制改革，减少中央财政和地方财政间的相互影响，减少地方的权责不明确，合理划分事权、财权。

2.3有利于调动地方政府的积极性放开地方政府自主发行债券，解决了地方政府被动的经济局面，把原来的责权不对等的状况逐渐向权责对等的方向发展。以往地方政府在有些项目上是责任大、权力小，有些项目上又是责任小、权力大。例如:国家代地方政府发行债券，地方政府有很高的使用权，但是偿还还是依靠财政资金，这种权责不对等的状况，容易导致地方政府大额负债，不考虑偿债风险与压力。现在改革后的权责对等的局面，有一种地方政府变成主人翁的感觉，化被动为主动，化接受方案为制定方案。这种改变有利于调动地方政府建设的积极性、发展的积极性。

2.4有利于地方政府债务的有序发展放开地方政府自主发行债券，发行规模、发行方式、使用安排、偿还方式都是地方政府自己安排，虽然全过程都是自主化，但全过程都是纳入预算管理的。这种全透明的负债方式，就像是饭店透明橱窗里的大厨，一举一动外面的顾客都可以看到，比以前地方政府的暗箱操作要容易管理，便于地方政府债务的有序发展。

3放开地方政府自主发行债券的弊

放开地方政府自主发行债券有很多的好处，但是如果不采取相配套的管理机制，很容易带来相应的弊端。

3.1容易造成地方政府大量负债放开地方政府发行债券，发行用途、发行规模都由地方政府自己决定。如果有些地方领导属于乐观型领导，决策也是站在乐观的角度考虑问题，风险考虑甚少，容易导致筹资金额过大;如果有些地方政府领导为了自己的政绩工程，大搞与该地方经济实力不匹配的建设工程，容易造成大量负债。如果有些地方政府领导为了偿还企业的负债、经济窟窿，不得不举借新的负债，容易造成大量负债。可见，造成大量负债的原因可能有很多，需要国家制定严格的管理机制与相应法规制度，使地方政府负债保持在合理、安全的水平。

3.2加大地方政府财务风险大量的负债，必然有偿债压力与财务风险。财务风险指到期无法偿还的可能性，一旦出现债务大量到期又无力偿还的局面，不仅会影响政府在居民心中的形象，而且到时候的债务又会转嫁到国家财政的身上，加重国家负担。

3.3可能导致土地财政越演越烈地方政府利息与本金的偿还需要资金，一旦地方政府感受到财务风险，必然会需找更多的筹资渠道，更多的筹资渠道带来的是更多的负债和更高的财务风险，这是一种不断的恶性循环。什么是不用偿还的呢?那就是卖东西。政府可卖的就是土地，因此如果放开地方政府自主发行债券，容易导致政府又以高价出售土地来解决地方政府的债务危机，可能导致土地财政越演越烈。

4降低地方政府自主发行债券弊端的措施

笔者所在课题组，进行了大量调研，不断寻找降低地方政府自主发行债券弊端的措施。

4.1循序渐进国务院放开地方政府发行债券，需要循序渐进，逐渐修订有关的法律、法规;逐渐根据各地区的经济状况，加大试点的范围;国家逐渐掌握各个地区的资产状况，设计科学的债务管理制度。任何一种制度的改革，都需要循序渐进的改变，切不可操之过急，操之过急只会导致很多方面的不成熟，监管的不到位。

4.2建立监督机制国务院在放开地方政府发行债券的同时，需要建立完善的监管机制，监督地方政府债券的全过程。设立专门的部门，进行专项管理，构建专门的信息披露平台，进行信息公开。把地方政府的审计工作纳入审计部门的工作范围，审计方法、方式、内容严格把控，及时发现地方政府各个方面的问题，尽量避免地方政府可能出现的相应问题，减少国家风险。

4.3强化社会舆论国家应该加大地方债务的宣传力度，增加地方群众对地方债务的关注度。关注度大了，一方面地方政府筹集资金时才会有足够的居民响应，另一方面，关注度也是居民对政府债券的监督，在关注的过程中，发现政府债券的问题，并通过相应的平台反映出来，给国家监督提供参考。

地方债务问题是世界都在时刻关注的焦点，很多国家都出现过相应的债务危机，因此，我国在进行放开地方政府自主发行债券的问题上尤为慎重，先试点而后逐步扩大试点范围。地方政府发行债券在我国属于刚刚开始阶段，还在不断地研究、总结、改进。地方政府债券还有很长的路要走，任重而道远，需要我们不断研究，总结各国的经验与不足，为政府提供参考建议。