对政府购买税务中介服务的浅析

一、前言

政府购买中介服务，是指政府部门在实施社会公共管理及提供社会公共服务过程中，代表政府向具有相应专业资质和拥有特定技能的中介组织购买付费服务，以更好地履行政府职能。在国外，一些发达国家通过政府购买税务中介服务，使得中介机构成为国家税收征管体系的重要组成部分，美国国内收人署的全职员工仅有8万多名，管理的却是1.2亿纳税人和每年超过2万亿美元的税款，能获得如此好的征管效果，与政府购买中介服务有着直接的关系;在国内，政府审计部门在开展离任经济责任审计、财政部门在开展财政性资金使用的绩效评价、国有资产管理部门在组织国有资产的清产核资工作时，均大量购买中介服务，并取得较好的效果。国内在政府购买税务中介服务方面，自《十一五时期中国注册税务师行业发展的指导意见》提出积极探索以政府采购及向社会招标的方式购买税务师事务所服务的代理模式后，上海市人力资源和社会保障局率先向当地有资质的税务师事务所购买社保工资专项审计的税务中介服务，此后四月，北京、天津等十余个省、市也作出了有益的尝试，一些税务机关陆续购买税务师事务所提供的企业所得税汇算清缴签证、纳税评估、税务审计等涉税专业服务。过去对政府购买税务中介服务的研究，更多是从服务提供方拓展业务的角度思考问题，而本文是从服务需求方的角度展开分析。

二、对政府购买税务中介服务的必要性分析

政府购买税务中介服务，是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。

(一)经济行为的日趋复杂使政府部门有购买税务中介服务的内在需求

1.税收工作面临的新形势、新任务，如企业并购重组的频繁发生、大型企业集团和跨境的国内外经济组织的不断涌现、新一轮的税制改革，对税务工作者的业务素质、工作能力提出了更高要求。推动税收事业的发展，迫切需要大量熟练掌握会计、税法、法律知识的复合性专业人才，而通过多门学科考试取得执业资格的注册税务师具备这样的专业要求;另外，培养人才困难、留住人才也困难。购买税务中介服务，可解决税收专业人才缺失的困境，为政府部门提供持续稳定的涉税服务。

2.购买税务中介服务，可解决税务机关人手不够、征管力量不足的矛盾。云南省某市国税局于2009年推行一级稽查，截至2012年末在职的税务稽查干部36名，而该局2012年组织人库的税收收人突破300亿元大关，实行查账征收的企业纳税人达9889户，较小的人数需面对较多的稽查对象，力量明显薄弱。而截至2013年底，全国有税务师事务所5000余家(含子所、异地分所)，注税行业从业人员10万余人(其中执业注册税务师3.7万人)，广大的注税从业人员可作为税收征管力量的重要补充。

3.购买税务中介服务，可解决税务管理工作忙闲不均的矛盾。一些税收征管工作，具有较强的时效性，税款的年末追收、企业所得税的汇算清缴，相应的工作主要集中在岁末年初;而稽查专案检查具有明显的偶发性、稽查专项检查的工作则较为集中，这都使得特定时点特定岗位出现人手的突发性短缺，于是从下级税务机关抽调人手配合工作开展，最终既削弱了基层的征管力量，又让一些基层税务干部长期处于出差的状态。而向当地的税务中介机构购买服务，可解决这一矛盾。

4.购买税务中介服务，可降低税务机关的执法风险。通过购买税务中介服务，由税务师事务所对纳税人的涉税行为先进行一次梳理、判断，对涉税问题作出初步认定，在此基础上税务机关再进行分析、定性，通过二次认定中的观点交流、碰撞，最终使结果趋于一致，可有效减少税务机关对问题误判、错判的可能性，从而降低执法风险。

5.购买税务中介服务，可提升税务干部的业务素质、为税务机关培养人才。在提供服务过程中，税务机关可将税务干部与税务师事务所的派出人员联合组成工作小组，由于税务师事务所对政府购买服务项目通常派出的是业务骨干，故在工作开展中，事务所的业务骨干以言传身教的方式，将掌握的专业知识，工作思路传授给了团队中的税务干部，帮助其提高综合能力。

6.购买税务中介服务，可降低纳税人的办税成本。与传统的涉税鉴证不同，政府购买税务中介服务，是由政府部门来负担服务费用。同样是以规范纳税人的涉税行为，提高其对税法的遵从度，但由于费用支付主体发生了变化，这使得纳税人更愿意配合相应的税收征收管理工作。

7.购买税务中介服务，符合成本效益原则。政府部门在购买税务中介服务过程中，通常是以工作效果作为付费依据。就税务师事务所的工作成果而言，服务费用通常只是一个很小的比例，这提升了财政性费用的支出效能。

(二)促进税务中介机构健康发展是政府部门购买税务中介服务的外在动力

1.政府购买税务中介服务，可为社会培育优秀的涉税服务提供者。作为注税行业的主管部门，依法支持、促进注税行业的发展是税务部门的重要职责。通过政府购买税务中介服务，为税务中介机构提供业务机会、有利于其拓宽业务范围，从而不断发展壮大，促成更多优秀服务提供者的形成，实现注税行业的良性竞争，提升行业的服务能力。

2.政府购买税务中介服务，有利于事务所及注册税务师维护其独立性。涉税签证业务中，作为被签证单位的委托方，也同时是费用支付人，税务中介机构常面临如何平衡国家税收、客户利益及市场拓展的利益冲突问题。政府购买的税务中介服务，可避免事务所及注册税务师陷人利益冲突的漩涡，有助于其维持独立性，依法执业。

三、政府购买税务中介服务的现状

(一)政府购买税务中介服务的基本情况及成效

1.领导重视

《十一五时期中国注册税务师行业发展的指导意见》初次提出政府购买税务中介服务的思路后，《注册税务师行业十二五时期发展指导意见》进一步提出:研究探索政府购买服务可行性，拓宽政府购买服务渠道，倡导协会通过品牌推介等方式拓展业务领域，扩大业务范围对涉及纳税服务、税源管理、纳税信用等事项，探索通过政府购买服务方式委托税务师事务所提供涉税服务的可行性。2013年8月，国家税务总局党组书记、局长王军同志在中国注册税务师行业党委、同心服务团成立大会暨中税协第五次全国会员代表大会开幕式上的讲话中再次强调研究探索政府购买注税专业服务的可行性，拓宽政府购买服务渠道。

2.协会推动

首单政府采购税务中介服务，即上海社保局对社保工资专项审计的政府采购项目，是在上海市税协多次与上海社保局洽商沟通，并在正式提交请示报告后实现的;中税协对《十一五时期中国注册税务师行业发展的指导意见》及《注册税务师行业十二五时期发展指导意见》中政府购买税务中介服务的表述，做了大量的前期工作;厦门市税协对政府购买税务中介服务，进行了较早的理论研究;重庆市税协配合重庆市地方税务局开展购买土地增值税清算专项审核服务。从中税协到各地的地方税协，都在积极推动着政府购买税务中介服务这项工作。

3.媒体关注

就政府购买税务中介服务，中国税务报先后登载了《政府购买中介服务税代企三方共赢》《政府购买税务中介服务可降低成本提高质量》《武汉土地增值税清算签证试行政府购买》《安吉购买税务师事务所涉税审核服务》《推进营改增采购中介服务效果好》等新闻报道，这些内容正面、积极向上的文章的刊登，让各级税务机关、纳税人增加对政府购买税务中介服务的了解，有利于政府购买税务中介服务工作的进一步推进。

4.效果明显

北京市丰台区国税局向国嘉亚太(北京)税务师事务所支付的服务费用为110万元左右，但通过评估发现少缴的税款过亿元;四月}省成都市武侯区国税局聘请税务师事务所为辖区内企业提供企业所得税汇算清缴免费签证，根据签证结果，税务部门查补税款及滞纳金1300多万元，8家税务师事务所从财政部门获得了300万元的委托费用;海南省琼海地税局以购买中介服务的方式，委托税务师事务所对符合清算条件的房地产项目开展土地增值税清算工作，通过涉税中介机构的介人，在增加国家税收收人的同时，培养和锻炼了税务干部，规范了税务干部的执法行为，使得税收征管的质量、效率提高，成本降低。

(二)政府购买税务中介服务现状反映出的问题

通过对公开渠道获取的各地政府购买税务中介服务的信息进行整理、分析后，从政府购买税务中介服务的现状反映出以下问题:

1.从购买区域来看，覆盖面不宽

全国34个省级行政区，除去香港、澳门特别行政区外，仅有北京、上海、天津、重庆、浙江、广东、湖北、河南、四川、安徽、江苏、山东、海南等13个省级行政区的政府部门购买了税务中介服务，占除香港、澳门特别行政区以外32个省级行政区的40.63 % ,覆盖率未过半。

2.从购买主体来看，行政级别不高

购买税务中介服务的13个省级行政区域中，只有北京、上海、重庆三个直辖市下属的政府部门在该行政区域内购买了税务中介服务，其他省级行政区，更多是市、区(县)一级政府下属的政府部门在购买税务中介服务，影响有限。

3.从服务项目来看，范围较窄

购买的税务中介服务，主要集中于土地增值税清算签证和企业所得税汇算清缴签证、纳税评估、税务稽查(涉税审核、税务审计)等方面，只有北京市涉及营改增中的税源分析、调查(属税源管理范畴)，上海市涉及社保工资专项审计、财政支出绩效评价(非税务中介的传统业务)，而纳税服务、大企业税务风险管理、特别纳税调整方面基本未涉及。

4.从需求部门来看，主体单一

13个省级行政区域中，提出服务需求的政府部门主要是国、地税局，上海市虽然有社保局，但其服务需求是社保工资专项审计，财政局也提出了服务需求，但反映为财政支出绩效评价，二者的工作成果均不是传统意义的涉税信息或资料。对涉税服务有潜在需求的财政(会计信息中的税务数据)、证券(拟上市企业的依法纳税情况)、外汇(付汇时收汇人的完税、免税信息)、国资(国企的并购重组税务处理)均未提出服务需求。

从上述情况来看，政府购买税务中介服务的工作推进并不理想。自2006年提出政府购买税务中介服务已将近八年，但目前仍处于前期的摸索阶段。

四、政府购买税务中介服务工作推进缓慢的原因分析

(一)法律依据不充分

1.《税收征收管理法》(以下简称《征管法》)第二十九条规定:除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。《税收征收管理法实施细则》第四十四条规定:税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书。受托单位和人员按照代征证书的要求，以税务机关的名义依法征收税款，纳税人不得拒绝。这表明税款征收权属于税务机关的一项权力，在特定的情况下，税款征收权可以委托给其他单位或个人行使。

2.《征管法》第五十四条规定税务机关有权进行下列税务检查，其后列示了税务检查中的六种权力。这表明税务检查权属于税务机关的权力。

3.《国家税务总局关于印发纳税评估管理办法(试行)的通知》第二条规定:纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。以上规定表明实施纳税评估的主体是税务机关。

由于税收检查权能否转移给其他单位行使，相关的法律、法规中并未作出规定，而纳税评估工作是否可委托其他单位实施，在相关的税收规范性文件中也未作出规定，故使得政府部门在确定是否以购买税务中介服务的方式将税务检查权、纳税评估委托给其他单位行使时，较为慎重，最终基于执法风险的考虑就选择放弃。

(二)相应制度不健全

《政府采购法》第二条第二款规定:本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第三款还规定:政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。政府购买的税务中介服务，尚未纳人中央预算体系，故国务院公布的中央集中采购目录和采购限额标准，均不含政府采购的税务中介服务;如列人地方预算的地区，将其列人集中采购目录和规定了采购限额标准时，则政府购买税务中介服务，按《政府采购法》的规定执行。但对于未纳人地方预算的地区，则无章可循，采购过程缺乏管理监督，对服务效果难以进行有效评价。

(三)经费无保障

政府部门购买税务中介服务的经费来源，有争取地方政府的支持列人地方预算支出的，有从稽查办案经费列支的，有从地方政府给予的工作经费或完成任务奖励款中列支的，渠道多样，但除列人预算的外均不具有稳定性，故使得购买税务中介服务不具有持续性，工作连贯性差。 (四)认识不到位

财政性资金的支出过程中，极易产生权力寻租和钱权交易等腐败问题，有些领导为了避嫌，对政府购买税务中介服务工作消极对待，抱着宁可无功、不可有过的态度;而有些领导仍未转换观念，对政府事务采取大包大揽，未将一些可剥离的工作委托给中介机构办理，这些都导致政府购买税务中介服务工作推进缓慢。

五、推进政府购买税务中介服务工作的措施建议

(一)完善税收法律体系

政府购买税务中介服务必须建立在税收法律法规基础上，做到有法可依。如果立法部门在对《征管法》《税收征收管理法实施细则》进行修订过程中，能对有关的法律条文进行调整，增加政府购买税务中介服务的内容，相关的税收规划性文件也进行相应修改，则可扫清政府购买税务中介服务的法律障碍，使得政府购买的各项税务中介服务均获得充分的法律依据。

(二)建立健全制度体系

一是明确政府购买税务中介服务的范围，并制定政府购买税务中介服务的目录。二是规定对《采购法》的适用条件。如有不适用的情形，则须制定补充的监管措施，避免出现监管漏洞。三是规范购买程序。以公开、竞争的服务获取方式为主，结合服务品质，来确定服务提供者。通过门槛设定及招标来确定人围税务中介机构的名单，指标可包括业务规模、执业注册税务师人数、年检情况、行业奖惩纪录、客户评价信息等。四是计费方式强调成本效益原则。购买税务中介服务时，可采取基本收费加绩效奖励方式，即基本收费是根据工作量计算支付，而绩效奖励是由工作成果确定。

(三)统一费用支出渠道

由使用税务中介服务的政府部门自行筹措资金用于费用开支，既与其行政机关非营利的属性有冲突，也存在各地经济发展不平衡、财力不一的情况，故按照受益原则，国家作为政府购买税务中介服务的最终受益者，应将购买费用纳人公共预算，在预算中统筹安排，以事定费;政府购买税务中介的服务费用，可进一步按服务需求单位的行政隶属关系及直接受益原则，分别列作中央预算支出和地方预算支出，这既能形成费用支出所需的稳定资金来源，又可避免多头开支难以管控。因为涉及政府采购，需求主体(使用服务单位)与支付主体(财政部门)可进行分离，从而避免权力寻租。

(四)建立严格的评价监督机制

对政府购买税务中介服务，既要强化过程的控制，也要做好事后的评价。通过全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评价体系，对税务中介提供服务的情况进行评定，并将评价结果向社会公布，且作为服务承接主体优胜劣汰的依据。

此外，加强对政府部门购买服务过程中的内部审计及纪检监察工作，既能发现该项工作中存在的问题，从而堵塞管理和制度上存在的漏洞，进一步规范政府购买税务中介服务行为，又能对不法份子产生心理上的威慑作用，从而杜绝购买服务过程中的违法违纪行为。

六、结语

政府购买税务中介服务，既能降低征管成本，提高征管质量，又能培育税务中介服务市场，促进税务中介机构的健康成长。但只有立足于现实的政治经济环境和政府职能转变的背景，建立、健全相关的配套政策，才能从政策层面明确委托方、受托方的权利义务，才能让政府购买税务中介服务工作在约束中发展，在管理中前进。