对地方国库现金管理的研究——以宁夏为例

一、引言

国库现金管理是指在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，通过运作国库现金和定期发行短期债券等方式，熨平国库现金流波动，使国库现金余额最小化而投资收益最大化的一系列管理活动。我国从2005年开展中央国库现金管理以来成效显著，地方国库现金管理也在积极筹划之中。

国库集中收付制度改革在宁夏实施十余年来，取得了实质性效果。随着改革的不断深入，大量以前分散、沉淀于预算单位的预算资金集中到国库单一账户，国库库存现金规模逐步扩大，为推进地方国库现金管理提供了重要契机。尤其是经济落后、建设资金相对紧缺的欠发达地区，开展国库现金管理有利于激活财政存量资金助推经济发展、增加地方财政收益，地方政府实施国库现金管理的意愿更为迫切。因此，探寻适合本地区的国库现金管理模式，己是地方国库管理部门亟待研究的课题。

二、开展地方国库现金管理的现实动因

(一)激活财政存量资金，助推欠发达地区经济发展

宁夏是西部欠发达少数民族省区，长期以来财政 一直处于入不敷出的状态，经济建设主要依靠国家支持。在当前流动性趋紧的形势下，激活沉淀在国库的财 政资金是助推经济发展的有效途径。开展地方国库现 金管理，如实施商业银行定期存款模式，通过货币传导机制，可有效延伸和放大财政资金使用效益。按2013 年6月末大型金融机构存款准备金率20.0%计算，货币创造乘数约为5。依据货币乘数原理，投放10亿元国库资金将向市场释放流动性达到50亿元，这将为宁夏经济发展带来新的活力。同时，地方政府在进行国库现金管理招投标时，可通过合理引入竞价评估机制，引导和鼓励商业银行逐步加大对地方政府确定的重点行业及企业的贷款规模，通过市场化手段达到优化产业结构、促进经济转型升级的目标。

(二)提高国库存款收益，增加地方可用财力

开展地方国库现金管理，将国库资金投向商业银 行定期存款，或者进行国债同购等操作，相对于目前国 库存款按活期存款计息的做法，可以使同量国库存款 按照市场化原则获取更好的现金收益。2012年宁夏 200多亿元的日均库存余额，一年仅能产生0.87亿元的国库存款利息收入。如果拿出库存四分之一的沉淀 库存约50亿元，进行商业银行定期存款滚动招标，以 一年期定期存款3.0%的年利率水平进行粗略估计，一 年可产生1.5亿元的存款利息，这远高于活期存款利 息。实践证明，开展地方国库现金管理可以大幅提高财 政资金收益，为地方财政集聚更多的财力。

(三)有利于深化国库管理制度改革，吸引专户资金回流

国库集中收付管理制度改革，为开展国库现金管理 奠定了一定的基础。但是，目前集中收付制度改革仍不完 善，除预算内资金纳入国库单一账户管理外，部分预算外 资金、财政专户、基金项目仍游离于国库单一账户管理之 外。开展地方国库现金管理，可吸引专户资金主动同流， 促使相关部门积极配合、主动参与到国库管理体制的改 革中。对实现预算外资金纳入预算管理，深化国库单一账 户制度改革，降低游离资金风险，有着积极的促进作用。

(四)有效缓解地方政府债务负担，降低融资平台的风险

在当前地方政府财权与事权不匹配、政府融资渠 道不畅的现状卜，政府对土地财政、融资平台有着更强 的依赖性。如果控制不当，容易造成产业结构失衡、社 会矛盾加剧等问题。开展地方国库现金管理，无论是利 用闲置国库资金进行地方债的提前同购，还是用商业 银行定期存款利息冲抵地方债务，都是有效缓解地方 债务负担的良好途径。

(五)适当满足中小银行融资需求，加强对中小微企业的金融支持

国库定期存款作为商业银行主动获取资金的一种 方式，金额相对集中，期限相对稳定，可以为商业银行 提供新的融资渠道。尤其是中小商业银行，由于受地 域、网点规模和信用等级的限制，为提高存款规模、降 低存贷比，对于国库定期存款的需求更大。相对于大型 银行而言，中小银行的管理机制更加灵活，对中小微企 业贷款审批快、资金链条短、综合服务效率高，具有快 速的市场反应，因而中小银行在获得国库资金后其资 金运用效率较高、信贷规模扩张较快。开展地方国库现 金管理，在满足中小商业银行融资需求的同时，也为中 小微企业发展提供了后续资金支持。

三、地方国库现金管理模式选择及最优库存现金余额测算

(一)现阶段地方国库现金管理模式选择

1.实施原则

一是资金安全原则。地方国库现金管理中，应确保 国库资金绝对安全，国库资金应尽量投向安全性高的 投资产品，不应以追求利润最大化为目标。二是政策协 调原则。最大限度降低现金管理操作对货币政策的影 响。三是操作简便原则。尽量以各地金融市场及其金融 产品为投资平台，方便操作与管理。

2.操作模式

开展地方国库现金管理操作必须遵照三台原则， 从易到难、稳妥有序开展。考虑到宁夏的区情及操作的 可控性，在国库现金管理初期，应在宁夏区级实施商业 银行定期存款方式，该模式的结构框架如下图所示。

商业银行定期存款模式由宁夏财政厅会同中国 人民银行银川中心支行成立地方国库现金管理委员 会，自主制定国库现金管理实施方案，并由财政部、中 国人民银行负责对国库现金管理活动进行监督检查。 其中，财政厅负责国库现金预测并根据预测结果制定 操作规划，与中国人民银行银川中心支行协商后签发 操作指令;中国人民银行银川中心支行负责具体操作。

该模式的优势在于:一是资金安全性较高，收益水 平稳定;二是区级国库现金波动相对平稳，可以有效地 控制最低库存，降低现金流预测的难度;三是现金管理 操作较为稳定，减少对货币市场的冲击。

3.保障资金安全的几项措施

一是完善操作办法。通过制定《宁夏地方国库现金 管理操作方案》，严格操作规程、严密支付手续，同时不 断完善国库现金的风险控制制度。二是合理控制操作 规模。建立库存滚动预测长效工作机制，在现金流预测 的基础上，充分保证可以满足日常支付需要的相应库 存余额。三是制订应急预案。就异常情况发生时的业务 处理方法做出详细安排，确保国库现金管理操作正常、 有序进行。四是加强监督检查。不定期对国库现金管理 的有关业务运行及中标银行运营情况进行检查，以规 范业务处理，防范资金安全。

(二)区级库存最优现金余额测算

最优国库库存现金余额的确定是开展国库现金管 理的基础，根据国库现金流量及库存运行规律测算库 底资金最佳存量，在国库现金统一管理的基础上，可以 灵活地平衡国库收支余缺，为国库现金的投资额度提 供参考。

1.模型选择与假设

最优现金持有量的确定来自于企业财务管理的理 念，可供选择的模型主要有存货模型(Baum ol模型)与随机状态卜的常态模型(M iller-Orr模型)等。B aum ol扩 展模型是在Baum ol模型基础上，放松模型的假设，增加了借款成本的内容，即当库存现金不足时，可以通过 市场融资弥补。其假设前提为:(1)现金流入量是稳定 可预测的，即在一定时期内，现金收入是均匀发生的， 并能可靠预测其数量;(2)现金流出量是稳定可预测 的;(3)在预测期内，不能发生现金短缺，可以通过出售 有价证券来补充现金。在实际中，一方面地方政府的财 政收支主要根据财政预算进度进行，财政收支规模基 本可控、可测;另一方面，政府可通过外部市场进行融 资来补充现金。因此，最优库存现金余额的测算基本满 足上述假设条件。本文选用Baum ol扩展模型对宁夏区 级国库现金余额进行分析。

依据国库现金管理的目标实现闲置国库现金 投资收益最大化和筹资成本最小化，进行模型构建。根 据Baum ol扩展模型，设Y为现金需求额，B为现金转 换成本，T为资本成本率，T:为借款成本率，M为国库 现金最佳持有量，则:

2.数据测算及结论

本文样本数据来源于宁夏国库统计分析业务系 统、中国人民银行网站。其中，Y是年度区本级国库现 金流出量;参数B的计算公式为:B=年度区本级国库 现金流出量/资金转换次数X交易费率，现金转换次 数设为每年12次，交易费率参照沪、深两市债券交易 手续费，用1来计算;Ti选取中央国库现金管理中标利率年度平均值;Tr选取银行间30天同业拆借利率年度平均值。

从区级最优库存现金余额测算结果看(见表1)， 库款月均可投资额17最低可占库存资金的二分之一。 2010-2012年问，年度最优库存现金余额呈上升走 势，而月均可投资额却逐年减少，说明在当前财政收入 增速有所放缓、财政支出刚性不断增强的形势卜，国库 库存现金只有少部分符合开展现金管理的要求。

四、当前开展地方国库现金管理的难点

(一)地方国库现金管理相关法律法规缺失

目前，地方国库现金管理的法律制度框架尚未建 立，对地方国库现金管理的目标、原则、方式、相关部门 职责和协调机制，以及国库现金投资收益的使用等基 本问题缺乏明确的规定。同时有关地方国库现金管理 的操作模式和操作规程尚无明确规定和要求，如地方 国库现金管理的决策与操作是由地方政府自主作出， 还是由中央政府或政府相关部门共同作出，地方国库 现金管理招投标方式及业务处理流程如何确定等。制 少变的缺失制约了地方国库现金管理的深入开展。

(二)与货币政策协调难度较大

一是地方国库现金管理涉及多个决策主体，而货 币政策调控决策集中在中央，由于追求的目标不同，地 方和中央之间难以建立有效的沟通机制。一旦地方国 库现金管理集中操作，会有较大数额的基础货币流出 中央银行，可能会对货币政策造成影响。二是大量国库 资金分散于财政在商业银行的各个专户中，国库资金 余额没有实现集中化，增大了国库现金管理与货币政 策协调的难度。以宁夏为例，截至2009年底，宁夏财政 厅在商业银行开设的各种专户达53个，财政资金余额 超过120亿元。国库资金体外循环巨大，为地方国库现 金管理与货币政策协调带来了不确定性。

(三)受地方金融环境制约，操作层面面临一些难题

一是质押品的问题。为保证国库现金安全，目前在 中央国库现金管理中，要接受国库存款的商业银行必 须以可流通国债现券为质押，质押国债的面值数额为 存款金额的120，而当前在中登公司挂牌流通国债 的法定持有人均为各商业银行总行，全国性商业银行 分支机构普遍不持有记账式国债和央行票据，地方性 商业银行持有的可质押票据有限，这将限制商业银行 接受地方国库存款的规模，必然制约地方国库现金管 理的开展。二是金融市场成熟度不高，影响了国库现金 管理的交易操作。相对于发达地区，目前宁夏金融市场 参与主体的能动性和使用效率偏低，交易品种创新不 足，限制了国库现金管理深化发展。

五、政策建议

(一)深化推进国库集中收付制度改革

拓展国库集中收付制度改革的覆盖面，尽快建立 真正意义上的国库单一账户制度。即，所有财政资金统 一通过国库单一账户实行集中收付，财政专户作为辅 助性账户纳入国库集中收付管理。同时，根据国库单一 账户制度运行要求，加快国库电子化步伐，努力扩大电 子缴税业务占比。

(二)尽快建立包括监管方式、风险管理制度等在内的地方国库现金管理制度框架

为使地方国库现金管理稳步有序开展，建议尽快 由财政部、中国人民银行共同出台地方国库现金管理 制度及操作办法，对现金管理操作模式、监管方式、风 险管理制度等进行规范性要求。在此基础上，各地可结 合地方实际补充制定实施细则，由地方人大、审计部门 等对地方国库现金管理的进行监督，从而有计划、有步 骤地施行地方国库现金管理。

(三)结合地方实际扩大质押品范围

地方金融机构质押物获得问题势必要求增加国库 现金质押品的种类，否则，地方国库现金管理很难安全 有效地开展起来，也很难获得较为理想的收益。对于地 方性金融机构可将其在央行缴纳的超额准备金作为质 押品，还可将信用度高的央行票据等纳入质押品范围， 以满足国库现金管理发展对质押品的需要。

(四)差别对待发达地区与欠发达地区的现金管理工作，适时启动地方国库现金管理试点

相对于发达地区，欠发达地区由于经济总量较小， 地方财政库款增值要求更加迫切，另外开展地方国库 现金管理的资金投放量不会太大，对货币政策的冲击 相对较小，同时可弥补地方性商业银行资金缺日，有效 解决中小企业贷款难的问题。建议在适当时机选择条 件较成熟、经济总量较小的欠发达省份开始试点，以便 于积累经验，推动地方国库现金管理进一步发展。