新加坡《放贷人法案》及其中对我国民间借贷立法的启示

摘要：为加强对弱小借款人的保护、民间借贷活动的监管，新加坡于2008年通过了《放贷人法案》修正案，并在2010年对其进行了重新修订。该法案主要规定了放贷业务的领牌、运行、监管和诉讼等制度。我国放贷人法案尚未出台，调整民间借贷的法律规范，主要分散于各种层次的法律法规中。我国有必要借鉴新加坡《放贷人法案》的规定，在民间借贷准入、运行、监管和退出四个方面建构民间借贷的立法体系。制定统一专门的法律，以促进民间借贷健康发展，防范金融风险。

关键词：民间借贷；新加坡《放贷人法案》；启示；立法模式

中图分类号：D912.282

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2014）05-0132-04

自从2011年温州“高利贷崩盘”之后，民间借贷纠纷迅速在全国爆发。2013年全国民商事案件统计资料显示，民间借贷纠纷尤其复杂，出现了刑民交叉难题且绝大多数民间借贷行为具有社会融资的倾向。目前，我国调整民间借贷的法律规范散见于各个层次的法律法规中，效力范围不明晰，法院在审理民间借贷纠纷中“同案不同判”现象严重。同时，民间借贷与非法集资等违法行为界定不清，“高利诱惑”使得民间资本流向虚拟经济，严重危害了我国实体经济的发展。

2014年3月1日，我国首部民间融资条例《温州市民间融资管理条例》正式实施，这种地方先行的立法方式证明，制定专门法律对民间金融进行规制已成为当前必需的制度选择，这是确保国家整体金融环境健康发展的需要①。新加坡《放贷人法案》（MONEYLENDERS ACT 2008）在保护借款人利益和规制民间借贷行为等方面意义重大。法案内容全面详细，体现了与时俱进性，值得借鉴。

一、新加坡《放贷人法案》的立法概况

新加坡《放贷人法案》于1959年制定，其主要目的是保护不常借钱的借贷者，以防他们被不择手段的放贷人收取过高的利息。自从该法案制定以来直至2008年的修正案共经历了十四次修案过程，修案主要是应付民间借贷出现的新问题作出的法律调整。2007年新加坡有170个经过注册的放贷者，2008年上升到220个，放贷金额也从2007年的190亿美元上升到2008年的290亿美元。新加坡的民间借贷大多数以个人名义放贷，其组织形式也包括合伙和企业。2008年11月国会三读通过了新加坡《放贷人法案》修正案，于2009年3月1日正式实施，此次修改是对1959年法案的全面修改，对于完善放贷人法律制度具有重大意义。为了对2008年新加坡《放贷人法案》作出进一步的解释、介绍和出台具体实施细则，新加坡于2009年又制定了《放贷人条例》[MONEYLENDERS（PRE VENTION OF MONEY LAUNDERING AND FINANCING OF TERRORISM）RULES 2009]。

2008年新加坡新的放贷人法案通过之后，放贷业务显著增长，其中放贷人的数量在2012年上升到243家。但是新加坡政府发现自从取消年入超过两万美元者的利率顶限后，许多放贷公司征收了过高的利率和预付费用，于是决定加强管制条例。2010年《放贷人法案》被再次修订，加强了放贷人注册局的执法权、保护向非法放贷人借钱的借贷者的资料以及澄清放贷人营业地点的管制条例。2012年《放贷人条例》对《放贷人法案》修改的内容和本身的规定也重新作出了修订，一是强制规定放贷公司弃名义利率，改用有效利率作为利率顶限的基础；二是扩大享有利率顶限的贷款者范围，以保护更多借贷者：三是废除导致真正贷款额提高的非必要费用，防止放贷公司乘机把这些费用提高，导致真正贷款额提高；四是废除在特殊情况下可允许无抵押贷款顶限上调，弥补可能导致过度借贷的漏洞，同时避免低收入借贷者被收取过高的利息。

二、新加坡《放贷人法案》的主要内容

1.适用范围

新加坡《放贷人法案》明确规定此法为调整放贷人行为及其相关事务的法律，放贷人指的是以放贷人本人或中介的身份，开展或以其他任何方式参与放贷业务的个人，不论他是否还有其他营业，但是不包括其他任何不被认为是借贷人的其他个人。同时也采用排除的方法，豁免了适用此法案的放贷人，包括：（1）任何经过国会授权的实体企业、合并企业或者授权企业可以进行放贷业务的；（2）任何自然人经过有关机构的书面法律规定被授权放贷的或并没有书面规定禁止其进行放贷行为的，则意味着允许其进行放贷业务；（3）经过《合作社法》规定注册的信用机构；经过《典当法》授权的典当行或者是其他人――雇主向雇员做出的福利性质的贷款；根据《证券期货法》规定下的借贷仅仅给投资者或者仅仅借贷给公司、有限责任合伙企业、受托人或者信托管理人。

2.放贷人准入制度

新加坡《放贷人法案》第二部分为放贷人的领牌事宜，即准入制度，其主要内容有：第一，无牌照不允许进行放贷行为。任何人不管以何种方式进行放贷，无论是作为主业还是中介，都必须领取牌照，除非授权得到牌照、属于排除的放贷人、免除的放贷者。申请牌照需要按照注册部长所要求的形式申报，并支付相关费用，注册部长负责审查其申报材料，可以作出签订牌照或者拒绝签订牌照的决定。每个牌照的期限为12个月或者是法律规定的其他期限，注册部长可以随时书面通知被许可人，更改或者撤销现有条件的申请或者增加新的条件。同时，牌照发给公司的，公司的任何一个合作伙伴以公司名义进行放贷业务，都被视作其领取放贷牌照。牌照可以续期，在牌照到期前一个月申请人按照注册部长所要求的方式提出续期申请。放贷人从事放贷业务将受到地域范围的限制，其只能在牌照上申请的地方开展放贷业务，如其想在其他地方开展放贷业务，则应提出书面申请。第二，无牌照放贷的处罚。如果贷款合同由无证放贷人作出，或者合同并无保证人或保证金，则合同的贷款、担保和保证金不能强制执行，即无证放贷人的贷款不受法律保护。任何申请人、申请续期人或者申请在新的地方开展业务的人如故意或过失地向注册部长提交虚假材料，或者注册部长有理由相信其提交的材料存在上述状况的，则构成犯罪行为，判处不超过4万美元的罚款或者不超过12个月的监禁，也可以两者并处。 3.放贷运行制度

放贷运行制度主要包括贷款利率的规定，高利贷行为的禁止以及与贷款合同有关的相关事务。第一，利率的规定。新加坡《放贷人法案》中规定了无担保的最高年利率为18%，而有担保的最高年利率为12%并强制规定放贷公司弃名义利率，改用有效利率，作为利率顶限的基础。与名义利率相比，有效利率能把一年里的贷款次数的复合效应呈现出来，即有效利率可以更好地反映出一年借贷的实际数额。让借贷者更容易与其他借贷配套相比较。第二，经营场所的标识和新增业务地点的规定。任何一个被许可人都应以明显的方式在其每一个经营放贷业务的场所用英文标示出其商业名称和放贷牌照，违反此项规定将构成犯罪，判处不超过5千美元的罚款。放贷人若在新增地点开展放贷业务，则需重新向当地注册管理局提出申请，注册部长可以有条件或无条件批准或者拒绝批准。第三，不得暴力要求还款。任何人不得骚扰、困扰借款人及其住所，任何人不得使用侮辱、辱骂等威胁手段危害借款人及保证人或者上述人员的家庭成员，否则构成犯罪。第四，贷款合同的形式要求。每一个被许可的放贷人都应在其放贷之前书面通知借款人放贷事项的相关事宜并提供相关书面材料。违反此项义务，贷款人将无权获得根据该合同所获利息，无论借款人是否有任何担保。任何人违反上述规定的，将构成犯罪，判处不超过2万美元的罚款或者不超过6个月的监禁。如果被许可人按照上述规定作出贷款，即使没有保证人或者没有借款人提供的保证金，也属于有效，借款人无钱还款，贷款人诉至法院的，法院应该受理。第五，放贷人广告的规定。放贷人不得在其广告或营销中故意或过失发布具有虚假信息或具有误导性的材料，违反此规定将构成犯罪，判处不超过2万美元的罚款或者不超过6个月的监禁或者两者并处。第六，介绍借贷者给非法放贷人将构成犯罪。2010年《放贷人法案》修正法案规定，任何人如果与非法放贷人分享有意借贷者的资料，或把有意借贷者介绍给非法放贷人，都将构成犯罪。

4.放贷监管制度

为了达到监管目的，检查放贷行为是否符合法律的规定，注册部长或者其授权的官员可以随时检查放贷的经营场所以及与放贷行为相关的书面文件材料，要求放贷人提供任何与放贷行为相关的任何信息。2010年新加坡《放贷人法案》修订案授予主管放贷业务的注册管理局更大的执法权，其能聘请辅警协助执法任务。对放贷公司展开更频密的检查。其可上门查看和复印文件，也可限定放贷公司在指定的时间和地点提呈相关资料，然后对违法公司采取行动。放贷人应当配合注册部长的检查，任何人阻止或者妨碍注册部长或者授权的官员行使以上权利的，将构成犯罪，判处不超过3万美元的罚款或者不超过12个月的监禁或者两者并处。被许可人向注册部长或者得到授权的官员提供虚假的信息或者材料，也构成犯罪。判处不超过3万美元的罚款或者不超过12个月的监禁或者两者并处。

5.放贷退出制度

放贷人退出制度主要规定为自愿退出和强制退出。自愿退出，即放贷人在牌照营业期间自愿停止放贷业务，向注册管理局提出申请，对其财务状况进行审查后由注册部长作出决定。强制退出指放贷人存在过错，注册部长可以撤销或者暂停其放贷牌照，其情形主要为：（1）放贷人故意或过失地在申请材料、注册申请书或其他书面文件中遗漏了应当列名的事项或者存在错误、误导性的语言；（2）以不合适的方式开展放贷业务；（3）在申请注册地点以外的地方开展放贷业务；（4）其他任何违反执照的情形。注册部长根据上述情形作出撤销或暂停的决定，应当出示书面通知，并指定一个日期由放贷人说明理由。否则在决定作出21日之后，则许可证失效。

三、新加坡《放贷人法案》对我国民间借贷立法的启示

1.民间借贷立法应针对民间商事借贷采取全国统一专门的立法模式

目前我国调整民间借贷的法律散见于《民法通则》、《合同法》、《贷款通则》和最高人民法院1991年制定的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等。由于民间借贷的新发展以及法律的滞后性，各个地方司法部门针对本地区的民间借贷发展状况，制定了指导意见，比如《浙江省高级人民法院关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》、《重庆市高级人民法院关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》和《江苏省高级人民法院关于当前宏观经济形势下依法妥善审理非金融机构借贷合同纠纷案件若干问题的意见》等等。另外在我国《放贷人条例》未出台之际，部分地区已先行制定了调整民间借贷的法律规范规制民间借贷行为，包括《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》和《温州市民间融资管理条例》。但是，这种分散的立法模式不利于引导民间借贷行为的发展，将导致“同案不同判”的后果，影响司法权威性。

之所以造成上述司法现状的混乱，其中一个重要原因是民间借贷的民商二重属性没有得到正视。不以营利为目的的有偿或无偿转让资金的行为应界定为民事行为，而以营利为目的的资金流通行为属于商事行为。目前我国出现了大量以经营放贷业务为主业的民间借贷组织和个人，如果我们还在民法的视野下处理此类案件将会造成案件不公。民事审判注重对弱者利益的维护，而商事审判更注重对营利的尊重。民商审判的不同理念，将会造成民间借贷案件的不同判决。我国可以借鉴新加坡的立法经验，将民间借贷分为民间民事借贷和民间商事借贷。民间民事借贷指不以营利为目的、短期有偿或无偿转让资金的行为；民间商事借贷指以营利为目的、长期连续经营放贷业务的行为。民间民事借贷适用我国《民法通则》和《合同法》的相关规定，而民间商事借贷则应制定统一专门的法律进行规制。

2.民间借贷立法应以促进民间借贷健康发展、防范金融风险为立法目的

我国民间借贷的立法目的除了对民间商事借贷进行规范外，也应尊重我国社会主义国家的基本国情与立法惯例。同时，任何一个行为的目的均具有层次性，我国民间借贷的立法目的依然如此。立法目的分为直接目的和间接目的，直接目的为不经过任何中间环节即可达到的效果，间接目的为直接目的所引起。对于我国民间借贷立法的直接目的应界定为：第一，规范民间借贷行为，引导民间资本发展。我国民间资本“供需两旺”，迫切需要统一专门的立法引导民间资本的投资方向，规范民间借贷行为。第二，加强民间借贷活动监管，防范金融风险。民间借贷立法应严厉打击非法放贷行为，以法律形式明确监管机关及监管职责，防范金融风险。我国民间借贷的间接目的为直接目的所导致的结果，间接目的应界定为为市场经济快速发展提供金融支持，加强社会主义现代化建设。 此外，立法目的的条款一般在法律文本的第一条开宗明义，以“为了（为）”作为标识语开头，用规范化的语句专门用来表述整个法律文本之目的的特定法条形式。③我国民间借贷立法目的应界定为“为了规范民间借贷行为、促进民间资金健康发展，加强对民间借贷活动的监督管理，防范金融风险，为我国社会主义市场经济建设发展提供金融支持，加强社会主义现代化建设，制定本法”。④

3.民间借贷立法应遵循平等、效率、金融安全与利益兼顾的立法原则

“整个法秩序或大部分法秩序都受特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配。”⑤这种储存于法律规范中的价值准则就是法律原则。新加坡《放贷人法案》的法律规范中并没有直接规定法律原则，而是蕴含在其法律规范中，综观法案内容可见其具有以下法律原则：一是禁止放贷人以误导性的方式放贷，体现了平等自愿原则；二是加强放贷注册管理局的职责，体现了金融安全原则：三是2009年《放贷人条例》中统一的借贷合同模版，体现了金融效率原则。

我国法律实行以法条形式规定法律原则的传统，因此在构建民间借贷法律时可以采取直接将原则规定在法律条文之中的形式。其一，平等自愿原则。民间借贷合同的订立需要遵从当事人人格平等、自愿的原则，任何人不享有特殊权利，不得威胁、引诱他人违背自己的意愿订立合同。其二，兼顾公平与效率原则。这是指调整民间借贷的法律应注重借贷双方当事人之间利益的平衡和兼顾效率的原则。现实生活中民间借贷悲剧的发生多以高利贷所致，民间借贷的法律一定要注重平衡借贷双方当事人利益，既保护借款人利益又维护贷款人的营利需求。同时民间借贷本身具有的便利性、及时性特征要得到法律坚持，发挥其效率作用。其三，金融安全原则。民间借贷立法中要加强对民间借贷活动的法律监管，维护金融安全，防范金融风险。其四，利益兼顾原则。民间借贷的立法在保护借贷双方当事人利益的同时不得危害国家、集体和他人利益。民间借贷合同虽然贯彻意思自治，但事关我国金融命脉，其活动的开展也要兼顾社会整体利益，无完全绝对的自由。

4.民间借贷立法应从市场准入、运行、监管和退出四个方面构建具体法律制度

第一，构建民间借贷准入制度。我国的放贷人准入制度应在以下四个方面进行规定：一是证照结合。即放贷人需经中国人民银行批准经营放贷业务，并经工商行政管理部门核准登记，领取营业执照，实行证照结合。我国《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定小额贷款公司应当向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡，而《温州市民间融资管理条例》规定名间资金企业应当自工商登记之日起十五日内向温州市金融管理部门备案。笔者认为这种模式不宜在全国施行，批准放贷业务具有一定的金融专业性，应赋予具有专业性的职能部门行使此项职责，中国人民银行分支机构更适合。二是组织形式的规定。我国2008年《放贷人条例》（草案）规定个人或者企业都可以申请开展放贷业务，新加坡《放贷人条例》对放贷人的组织形式也不作限制，任何自然人或者组织按照法律的规定均可以经营放贷业务，因此我国民间借贷的组织形式既可以是个人，也可以是合伙或企业，不应对放贷组织形式作出限制。三是资本金的限制。《温州市民间融资管理条例》规定民间资金管理企业的注册资本不得低于5000万元人民币，且为实缴货币资本。笔者认为，5000万元的实缴资本数额偏高，不符合降低民间借贷主体准人条件的原则。由于自然人放贷承担无限责任不实行资本金要求，对于公司制的放贷企业应借鉴我国针对融资性担保公司和小额贷款公司的资本金要求，融资性担保公司的最低注册资本为500万元人民币，小额贷款公司有限责任公司注册资本不低于500万元人民币，股份有限公司不低于1000万元人民币。因此，民间借贷企业组织的资本金要求应同小额贷款公司保持相同规定，并且要求其放贷资金为自有资金。这样既有助于减少金融风险又可以降低民间借贷的市场准入成本。四是放贷人资格的审查。民间借贷行业为高风险、高收益行业，专业性较强，从事人员应具备一定的专业能力和信誉能力。放贷人资格的审查应当重视对申请人和主要股东、高管人员的“软信息”审查。

第二，构建民间借贷运行制度。民间借贷的运行制度包括民间借贷活动开展的业务范围、地点和利率限制等规定。（1）民间借贷业务范围的限制。民间借贷为不吸收公众存款经营放贷业务的组织，应明确规定其业务范围并将其限定在经营放贷业务或者批准的其他业务，严禁吸收或变相吸收公众存款。（2）民间借贷经营地点的限制。民间借贷随着各个地区经济发展状况不同呈现不同的发展水平，对民间借贷的业务地点进行限制为的是便于金融监管和防范金融风险。民间借贷立法中应限定其业务地点，只能在工商登记管理机关许可的地方开展放贷业务，如增加新的业务地点，则应向该地政府部门提出申请。（3）民间借贷的利率限制。借贷利率是民间借贷法律制度的核心问题，在我国目前的条件下，不能盲目地放开民间借贷市场，而应通过立法直接规制民间借贷利率，并设置合理的利率上限。《温州市民间融资管理条例》规定民间借贷双方当事人可以约定借贷利率，但应遵守国家的有关规定。在我国市场化利率尚未形成之际，我国现行法律规定的不得超过同期银行贷款利率的4倍依然应当坚持。（4）高利贷的禁止。高利贷是导致民间借贷纠纷的导火线，法律应明确规定构成高利贷的利率区间，加重高利贷的法律责任。（5）广告的规定。为了避免民间借贷向非法集资转变，我国将来民间借贷的立法中应对广告事项作出明确规定。

第三，构建民间借贷监管制度。民间金融处于国家金融当局监管之外，其隐蔽性、流动性和自由度更强，传统意义上的金融制度监管难以跟踪其运行过程并对之有效约束，因而其活动往往比受国家管制的正规金融具有更强的市场性。（1）监管机关确立的条件。民间借贷具有一定的高风险性和专业性，其监管机构应当具备一定独立性，能承担责任。接受公众监督，具有一定的专业性以便监管。（2）监管机关及其监管职责。我国的金融监管模式为一行三会（中国人民银行、银监会、证监会和保监会），民间借贷作为金融体系的一部分，其监管机关及职责应为：中国人民银行依法对经营贷款业务的批准和对民间借贷利率和资金流量进行跟踪监测；银监会负责对民间借贷的准入、运行和退出条件审查批准，对放贷从业人员的任职条件审查，对业务活动的风险情况进行现场或非现场监管。同时，民间借贷具有较强的地域性特征，要注重发挥地方政府对民间借贷的监管优势，加强地方政府金融服务办公室的引导监控。

第四，构建民间借贷退出制度。建立民间借贷市场化的退出机制不仅有利于加强民间金融机构的内部治理，形成对股东的有效激励和约束机制，也有利于普通存款人了解和判断民间金融机构存在的风险，激励他们主动监督民间金融机构的经营行为，充分发挥市场约束机制的功能民间借贷组织的退出制度应分为自动退出和强制退出。自动退出是指民间借贷的投资人基于自愿意志主动退出，不再经营放贷业务的：强制退出是指民间借贷组织出现法律规定退出事由由主管机关强制其退出市场。