论税收柔性行政执法的规制(1)论文

[摘要]柔性行政执法在行政执法实践中已经发挥出了独特的作用，对于化解税收执法风险也具有很重要的借鉴意义，然而，长期以来，柔性行政执法在税务系统并没有得到充分的重视，柔性执法方式还仅停留在创新探索阶段，其制度构建或者立法的规范基本属于空白地带，因此应探索建立健全税收柔性行政执法机制，在税收执法领域实现柔性行政执法的价值。 [关键词]税收 柔性 行政执法

一、税收柔性行政执法涵义及其意义 税收柔性行政执法主要是指以税收行政指导、税务行政合同、税务和解以及税务行政奖励等柔性的方式执法，具有参与性、互动性、协商性和可选择性，追求税务机关与纳税人在税收行政法律关系中的平等地位，改善征纳关系，实现税收权力与纳税人权利的总体平衡。 税收柔性行政执法可以优化执法环境，这是防范和化解税收执法风险的重要保障，因为税收柔性执法更多的是在坚持依法行政前提下强调纳税人的参与，尊重纳税人的权利，可以提高纳税人的遵从度，减少执法阻力，降低税收管理成本，降低来自纳税人方面的税收执法风险，同时也可以提高执法效率，提高税务机关的形象。

二、建立健全税收柔性行政执法机制 柔性行政执法对于化解税收执法风险具有很重要的意义，但是柔性行政执法不能仅仅停留在意识层面上，也不是执法手段的简单改变，要想充分发挥柔性行政执法的价值目的，就需要建立一套行之有效的机制，以供税务人员操作适用。笔者认为要从确立柔性行政执法的基本原则、完善立法以及规范执法、加强执法监督等方面来研究如何建立健全税收柔性行政执法机制。

1.确立柔性行政执法的基本原则

(1)合法合理原则。行政执法应当遵循合法、合理两个最基本的原则。

对于税收柔性行政执法来讲，当法律已经就柔性执法行为做出具体规定时，税务机关就应从其规定实施柔性行政行为;当法律没有具体规定，税务机关可根据行政组织法的一般规定，在其职权职责或管辖事务范围内实施柔性行政行为，如果没有一般规定，税务机关可依据宪法和有关法律对税务部门所涉事务做出的最一般规定或立法目的、精神而实施行政行为。 其次，柔性执法必须遵循合理原则，即要求税务机关实施柔性行政行为时应当符合法律授予该权力的宗旨，还要建立在正当考虑的基础上，行使权力的内容和结果应当公平、适度、合乎情理，同时还要遵守社会的基本道德原理和规范不能违背公序良俗。

(2)信赖保护原则。信赖保护原则来源于民法的诚信原则。

诚信原则要求民事主体双方行使权利、履行义务要以诚相待。柔性行政执法是行政行为，或多或少总会对相对人的权益造成一定影响，能够对行政相对人发生影响，主要是因为税收行政相对人对税务机关的信赖，认为税务机关代表了公共利益，并且具有信息、专业等优势，因此才愿意接受税务行政指导。

因此，税务机关实施柔性执法时必须诚实守信，不得随意变更、反复无常，若没有兑现其事先的承诺或者行政执法存在误导等情形，致使相对人受到损害的，税务机关就应承担相应的法律责任。

(3)自愿原则。此原则要求税务机关实施柔性行政行为时，必须充分尊重纳税人的自主权利，只能采取劝告、建议、说服、沟通、调停等非强制性方式，通过纳税人自愿同意或协力去达到行政目的。

税务机关在实施柔性执法时如果违背这一原则，势必构成新的违法侵权，将不能达到税收执法的目的，更不能有效化解税收执法风险。

(4)行政公开原则。行政公开被认为是现代法治国家的一种基本理念和当代行政法发展的一个基本趋向，并成为当代行政法的一个重要原则。

对于税收柔性行政执法行为而言，必须采取有效措施增强其公开性和透明度，包括向税收行政相对人明示每一项行政行为的目的、内容及责任主体等，这是实现柔性执法法治化的重要前提条件，也是降低税收执法风险的重要保障。 2.完善柔性行政立法 税收柔性执法必须在法律规定的权限和程序下进行，合法是柔性执法的前提和基础，如果立法本身不够科学、不人性化或缺乏必要的自由裁量授权，其必然将立法中的非人性化和非理性化问题带到执法中，从而造成执法者的进退两难的困境，因此，要真正保障柔性执法的效果不能仅仅局限于执法层面的设计和运作，而首先必须在立法层面上贯彻以人为本的价值理念，尊重和保障人权，提高立法水平和质量，使法律的本身闪耀着人性与科学的光辉。

各级税务机关为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。但是制定柔性行政执法规范性文件首先要进行合法性审查，防止出台与法律相悖、与政策相左的文件;表述要清楚严谨;政策应保持一定的稳定性，应定期对有关柔性行政执法的规范性文件进行清理并对不合时宜的应及时公开废止。

3.规范柔性行政执法 美国著名学者戴维斯说过“正义的本质最大程度上是程序”。赋予行政机关相应的权力，同时要求该权力的行使必须遵循一定的顺序和方式，这是行政法治化的基本要求，柔性执法必须通过程序来运作，如果缺乏程序，柔性执法就不可能正常运行，并可能成为行政主体滥用职权、肆意侵犯相对人合法权益的手段。

对我国柔性执法程序，可建立信息公开制度、听证制度、说明理由制度、告知制度以及回避制度等。通过设计严密合理的程序可以有力地促进程序中的角色分化和独立，使相对方成为在程序中与税务机关相独立的具有一定功能的主体，有效地调整税务行政优益权。

要求税务机关在实施税务柔性行政执法过程中严格遵守这些程序制度，才能有效地实现柔性行政执法的功效。 4.加强柔性行政执法监督 由于行政机关作为国家的执法机关，总是居于“强者”的地位，而行政相对人无论是个人还是组织均居于“弱者”地位，因此，应该考虑到这种力量的对比，将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方当事人设置更多的权利保障措施放在突出的地位，进一步对行政机关的行政权加以控制和监督。

柔性执法归根揭底还是行政行为的一种，具有权利性，所以必要的监督机制是必不可少的。税务机关应积极探索建立事前预防、事中控制、事后应对的税收柔性行政执法监督机制，将柔性行政执法产生的执法风险降到最低。

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