宏观经济政策转变的基本思路(1)论文

中国经济处于“加速增长期”，今年“保七争八”可期，但现行政府管理体制存在的缺陷和“非均衡发展模式”的现状要求政府政策应加快向公共政策转变，努力满足国民公共需要，不断增加“公共品”供给 “非典”突如其来，对经济的影响显而易见。其实，现实情况没有人们想象的那么可怕，最近几年经常对中国经济发表意见的摩根士丹利首席经济学家史蒂芬·罗奇就由原来低估的6.5％调高为7.5％。

中国经济新一轮周期性繁荣趋势不会逆转，“加速增长”的链条不会断裂，今年仍可获得“保七（7％）争八（8％）”的业绩，明年8％以上是可以预期的，各方面的最新迹象显示经济的活力依然强劲。中国经济“加速增长”具有内在必然性，这种必然性不会因短期冲击而终止。

从长期来看，中国经济处于“加速增长期”，这是一个客观的、不依人的意志为转移的经济增长周期趋势，短期中可能会出现这样那样的问题甚至危机，但“加速增长” 的中长期趋势不会逆转。 中国经济中长期繁荣发展趋势不会因短期事件而中断的原因主要有以下几个： 一是深入进行的体制改革，包括政府体制、企业体制和各种要素市场的改革，会进一步释放出内部制度效率； 二是人口增长特别是城市人口加速增长，会促使消费规模不断扩大，推动消费需求长期快速增长； 三是民营经济成长加快，会在强化竞争中全面改善社会生产和再生产的整体效率； 四是扩大开放促使外贸流量、国际资本流入加速增长，会使内部经济要素在与国际市场连接、整合度提升基础上，全面提高国民经济的整体素质和效率； 五是知识化、信息化程度较高的新型劳动者伍快速扩大，技术流量的倍数增长，会不断增加技术进步对经济增长的贡献；六是政府体制创新会使宏观调控付出的代价变小，推动宏观决策效率改进。

从“非典”危机可以总结出一些有用的经验和深刻教训。其中最突出的，一是暴露出现行政府管理体制仍存在不容忽视的缺陷，二十多年的农村改革和企业改革已经取得了明显进展，但政府自身的改革、政府管理制度创新还是比较滞后；二是显示出“非均衡发展模式”（一部分人、一部分地区、一部分领域先发展起来）正在出现效率递减趋势，二十多年国民经济快速增长，一九八零年至二零零二年年均达到百分之九点九左右，但公共卫生、教育、养老等以人为中心的公共基础设施发展仍然严重不足。

为了从根本上改变上述情况，政府要通过制度创新，加快转变工作职能和重点，重新分配自己的精力。一是通过加快民营化进程缩小国有经营规模，加快从竞争性领域退出，让我们的政府官员从大量对竞争性项目、赢利性投资的审批和直接管理中解放出来，让政府财政真正转到公共财政上来，让政府政策转到公共政策上来；二是通过加快市场化进程缩小政府直接调控领域，更多地发挥市场的调节作用，让政府调节真正转到宏观调节上来。

只有这样，政府才有可能集中精力履行其公共责任，为社会、企业和个人提供足够的公共物品和公共服务，不断满足国民日益增长的公共需要。 近期财政政策向公共财政政策转变时仍要坚持“积极”淡出的精神，但重点、方式和手段应作适当调整，要“淡出”的是政策措施的强度、范围和方向。

在宏观经济增长的背景下增发国债是可行的，但在条件成熟时应当加大“结构性减税”的政策力度 按照公共政策思路，政府财政应当逐步转到公共财政，这一点已经在近几年的讨论中形成了共识。目前仍有争论的是，短期来看“积极财政政策是否应当淡出”？ 从理论上看无疑应当“淡出”，一项针对某一特定时期的扩张型政策是不可以长期化的，是不可以一成不变的。

但如果我们从发国债、减税等基本措施来理解“积极”，那么，这种“积极”的精神不能轻易放弃，要“淡出”的是政策措施的强度、范围和方向。 拿发国债来说。

我们的公共设施条件还很差，离现代化和全面建设小康社会的要求相差很远。中、西部农村地区的道路、桥梁、水利、供电、治污、生态等基础设施水平依然还很低，与东部、与城市、与快速的国民经济发展形成鲜明的反差。

这些生产性基础设施政府不来搞，谁来搞？还有，包括公共医疗卫生、养老、失业救济、弱势群体扶助等生活性基础条件反差更大，更需政府及早投钱来兴办。不管这笔钱是进当年预算内，还是不进当年预算内，这个责任政府是迟早要履行的。

在通货膨胀厉害、债券利率高时来履行，融资成本会更高，花钱要比通货紧缩和低通货膨胀时期多得多。 有人担心发债太多会增加赤字，给未来留下财政赤字危机和通货膨胀隐患。

对此，要做具体分析。同样是发一千五百亿国债，不同时期的承受能力是不同的。

一九九八年，我们的国内生产总值只有不到七万七千亿，今年将是十一万亿，分母不断变大，发债率在变小，赤字压力也会变小。另外，如果现在不花钱搞几年、几十年后还是公共设施建设要搞的。

如果不发债搞基础建设，公共设施的供给不能增加，实体经济发展面临的“短边”问题永远解决不了，这是一个国家发展的战略问题，也是一个国家经济安全的问题。 还有，如果不发债，不给老百姓更多的投资渠道，在目前银行和其他金融体制运行效率很低的情况下，十万亿储蓄的大部分就有可能在不知不觉中浪费掉，或者，他们的钱会或明或暗地流到国外去。

这是一个国家发展的战略问题，也是一个国家经济安全的问题。 增发国债，作为政府通过直接投资实现的直接性扩张型财政行为，就短期平衡而言，要有度，这个度就是当年的赤字率不超过百分之三，这几年我们严格地在这个“警戒线”内运行。

就长期平衡而言，要有适当的结构调整，改变部分资金的投向，比如目前和今后一段时间内应继续加大对“三农”、中西部、社保、公共性文教卫生设施等“短边”领域的投入。这既有利于充分发挥国债的职能，又能在一定程度上处理好各个利益体之间的公平与效率关系。

但是，单纯发行国债的“积极”效果是有时限的，我们不能过分依赖它，在条件成熟时应当加大“结构性减税”的政策力度，这也是财政政策“积极”的重要表现。今年五月以来，为了减少“非典”冲击的影响，政府出台了一系列减税措施，非常及时、有效。

但还需要推出常规性减税政策措施，以降低生产者和消费者的成本，提高生产和消费能力，保障需求稳定增长。 结构性减税主要可以考虑几个方面： 一是在费改税基础上，从总体上减轻农民的税赋。

除了减免农林特产税外，应当逐步取消农村学杂费和其他各种属于义务教育的收费，以及减免制约农民生产（对耕地）和生活的各种不必要的收费，以真正解决“三农”问题。 二是在毕业生、各类（不仅是国有企业）下岗失业人员创业以及新技术开发等方面，实行更优惠的税收减免政策，以优化就业和技术创新的政策环境。

三是在出口方面继续实施有选择的税收支持措施，以刺激出口总量稳定增长和优化出口结构。 四是提高个人所得税起征点，以刺激大众消费，特别是促使中低收入者消费稳定增长。

五是在税制转型基础上，灵活调减某些企业税种的税率。 “结构性”的主要涵义是，不提“全面减税”，力争国家税收总量不减少，以满足政府必要的公共开支增长的需要，“调减部分”的缺口由“调增部分”来填补。

哪些能调增呢？至少有三个： 一是规范并且增加各地 政府使用的国有土地征税； 二是大幅度增加水（主要是城市和工业用水）等稀缺资源的征税，将征税计入提价，提价转入税收； 三是在调减纳税等级基础上，适当提高所得税累进税率。 当然，促使国家税收总量增加的最重要途径是在扩大投资和消费需求基础上，保证市场繁荣，促使经济快速稳定增长。

实施稳健货币政策，既要注意防范金融风险，加快金融体制特别是产权制度的改革，从根本上控制金融风险，又要注意灵活性和适当弹性，提高金融资源的利用效率 近几年，我们的宏观调控比较成功，一个重要的原因是中央正确地选择了稳健货币政策和积极财政政策的组合。在这个政策组合的作用下，我们顶住了亚洲金融危机、“911”后发达国家经济衰退的冲击。

可以肯定，如果没有保持政策的相对稳定性和连续性，在今年一季度经济刚刚好一点时政策就“掉头转向”，在“过热”判断下采取急促的“淡出”措施，实际面临的困难就会更大，宏观调控工作就会更加被动。可见，一项政策组合的实践一旦成功，并在现实中依然表现出积极的效应，就不要轻易改变方向，不要轻易掉头，要留时间先看一看，看准后再相机抉择。

但是，前几年的政策操作，尤其是货币政策操作，也存在一些可以总结的问题。在货币政策操作中，如何掌握“稳健”的力度、灵活性和弹性，如何妥善把握和处理好货币供应量、贷款增速、物价变化目标和金融风险等问题，需要在政策操作上形成共识。

一、经济增长率同广义货币供应量M2增速的关系 央行这几年一直提“经济增长率+通货膨胀率”这个公式，实际可不可行呢？提出这个公式以来各年份的数字，无论是狭义货币供应量M1，还是广义货币供应量M2，不仅没有一个一致，而且相差很远，实际值大大高于公式值，可见央行并没有完全按这个公式来操作。最近十多年的经验表明，要保持百分之八左右的国内生产总值增长速度，M2大约需要增长15％左右，调控区间在12％-20％，接近或低于20％，需要向上微调，接近或高于20％，需要向下微调。

最近，中国社会科学院王松奇教授一篇文章中谈到了他在研究经济增长和M2之间的关系时发现：经济增长7％左右、要求M2增长13％左右，经济要多增一个百分点，要求M2多增加三个百分点，在其他条件为一定前提下，经济加速增长取决于货币政策的“边际贡献率”，就是说，如果经济增长百分之

八、九，意味着M2要增长16％至20％左右。

二、经济增长率和贷款增速的关系 由于目前的贷款2/3以上给了国有企业，而国有企业贷款的预算约束要明显低于私人企业，所以调节企业的贷款行为还不能单纯依赖利率等价格杠杆，在相当长时期内还不得不利用信贷数量的控制手段。因此，在操作货币政策时，要注意掌握和调控信贷增长速度。

从实践情况看，贷款增长速度控制区间大体可以和上述货币供应量控制区间接近。随着资本市场快速发展，直接融资比重提高，间接融资比重下降，随着具有硬预算约束的消费信贷、国内私人信贷、外资信贷比重逐渐增加，国有企业信贷比重逐渐下降，银行信贷的“经济增长效应”会有所提高，从而信贷增长速度控制目标可以视情况逐渐调低。

三、物价变化指标区间应定在零至百分之三之间 保持物价基本稳定，是宏观调控四大基本目标之一，是各市场经济国家掌握货币政策风向和力度的重要经济参数，也是我国货币政策操作的重要目标。多高才合适？多高才算是“基本稳定”？我国经济正在加速向市场经济转型，需要十分重视对物价变化的调控。

但今后不仅仅是控制通货膨胀，还要注意控制通货紧缩。这和上个世纪九十二年代中期以前的短缺经济时代不同了。

那么，如何掌握物价变化指标呢？比较而言，中国的物价指标可以定得比欧元区和美国高一些，因为中国经济未来相当长时期内将面临“加速转型”（体制的、结构的、发展的）任务，但为了稳妥些，可留一定余地，将选择区间定在零至3％之间，区间以下为通货紧缩，应当向上微调，区间以上为非常规通货膨胀，应当向下微调。

四、加快金融体制特别是产权制度的改革，从根本上控制金融风险 中国的金融风险不仅有可能来自货币信贷政策操作失误；来自货币供应量的短期过度放松，而且更重要的是来自金融体制的缺陷，特别是来自预算约束依然比较软的国有企业，既包括实体经济领域的国有工商企业，又包括银行、证券、保险、投行等虚拟经济领域的国有服务企业。这些国有企业要钱的积极性非常高，有时几乎是不计成本，不考虑以后能不能还（或者干脆就不打算还？），而如何在，如何在精打细算前提下充分履行回报责任，积极还贷，没有一个持续有效的机制来做保证。

在体制创新缓慢的前提下；将货币信贷口子收得紧紧的，每年的存贷差

三、四万亿，老百姓和企业的钱像洪水一样汹涌流入银行，虽然可以控制短期风险，但这会隐含三个问题： 一是降低金融资源利用效率，就像水流入一个静止的池塘一样，没有动起来，它就没有活力，就不会产生能量； 二是将金融风险过分集中到国有银行，实际上是过分集中到政府身上； 三是金融风险从短期转入长期，几年后银行、金融市场一旦放开，我们有可能面临巨大的“开闸式”金融风险！ 制度性金融风险是金融市场逐步走向开放过程中要严加防范的最大风险，这一点对中国来说显得尤为突出。要从根本上消除国家金融风险的隐患，从宏观调控上时刻注意调节“笼头”（货币供应量和信贷总量）的松紧是必要的，但更重要的是构筑安全的“管道系统”（银行和企业体制）。

加快金融体制的改革，特别是加快银行、资本市场和国有企业产权制度的改革，提高资金的使用效率，是防范和控制金融风险的“治本”的途径。防范金融风险要“标”、“本”兼治，“治标”得到的是短效，“治本”得到的是长效，长短结合了，金融风险才能够真正控制住。

在开放化、全球化程度不断提高的新背景下，政府应注意减少不必要的“对内管理”，加强“对外管理”；花更多精力研究和应对国际竞争，重点研究那些对我国影响最大、最直接的国际经济活动 经过25年的对外开放，中国经济的开放水平在数量上已经非常高了，形成了在发展中国家和发达国家全面推进的全球范围开放的新格局。上个世纪70年代末、80年代初，对外贸易占国内生产总值比重只有13.5％，目前在50％左右。

进口占社会消费品零售总额比重，1978年只有12％，目前超过了50％。外商直接投资占全社会固定资产投资比重，1983年只有2.4％，目超过了15％。

在对外经济流中，与发达国家之间的互联、互动程度也已经比较高了。去年，中国向美、日、欧三大经济体的出口额为1666亿美元，占总出口额的52％，其中对美国的出口占到42％。

这些数字说明，目前中国经济的国际关联度相当高，人流、物流、资本流的国际化程度相当高，基本上形成了大进大出的对外经济格局。 这个大进大出的对外经济格局，有利于调剂国内市场余缺，缓解商品、资本的供求矛盾，加速市场竞争机制的发育，促进国内技术进步，提升国民经济运行的效率，但同时也会给我们带来很多的问题和挑战：货物、资本和人员的流入、流出带来的安全冲击，汇率变动和石油等战略物资的价格波动带来的市场冲击，以及其他方面的冲击和影响等。

如果不能及时、有效地应对和处 理，就有可能要付出巨大的代价。仅去年一年，中国出口企业的71％、出口产品的39％遭国外技术壁垒的限制，约损失170亿美元，其中食品和土畜产品出口有90％的企业受损，造成损失约90亿美元，轻工、机电类产品在“入世”后受技术壁垒限制加大，损失分别约40亿美元和20亿美元。

在对我进行技术壁垒限制的国家中，欧、日、美三大经济体总共占到95％，分别是41％、30％和24％。 要减少甚至在某些领域消除这些代价，责任自然而然地落到了政府头上，需要政府花更多的精力、动用更多的人财物来应对挑战，来解决可能造成损失的各种国际经济争端问题。

这就要求我们的政府加强对外经济管理，对对外经济活动进行全方位的、深入细致的调研，搜集详实的经济情报，建立及时快捷的内部预警机制，形成各种备用应对方案，使争端处理的代价最小，保证国家利益最大化。 以往，由于我们政府经济管理的重心在国内，在对外经济活动管理中，花的精力少，人手少，投入小，缺乏主动性和进攻性。

“入世”后，我们有了一定的实力（11万亿人民币的国内生产总值，分别

3、4万亿人民币的投资和消费，3200亿美元的外汇储备）和市场（人均1000多美元的13亿人口的市场），在有些对外经济领域，在对外限制和技术壁垒上我们可以主动出击，“先发制人”，以抬高谈判筹码，控制和影响与我国发生争端的过程。这需要我们在人、财、物上有充足的条件，要有一套严密的制度和强有力的组织机构来作保证，要实施始终心中有数的对外经济管理战略和策略。

在转变政府职能时，应注意减少不必要的“对内管理”，加强“对外管理”。国内经济在加快市场化、企业化、个体化过程中，越来越多的事情交给了市场、企业和个人，政府在许多领域可以退出来，退出后的精力可以用到公共服务上，用到对外经济管理上。

对于一个国家来说，特别是对于一个大国来说，对外经济管理，包括货物、资本，技术、人员的流入、流出的协调管理，各类经济安全管理，市场保护管理，国家的战略物资（粮食、能源、外汇等）管理，具有极其重要的意义。在国家管理上，我们要改变计划经济遗留下来的只是“治内”的习惯行为，用“一致对外竞争”代替“内部兄弟竞争”，共同保护和发展国家的整体利益。

与其安排一大批公务员对国内投资项目进行审批，或者在制度安排上让各地、各部门花很多精力争审批权，搞本位利益争夺，有时甚至规定企业这个不能干，那个不准进入，打击保证国内所有各种经济主体的积极性，还不如在对外经济管理上花更多精力。这样，国家的蛋糕做大了，内部分配的整体水平便会随之提高，个人和部门的利益也会随之增加。

加强对外经济管理，重点要研究那些对我国影响最大、最直接的国际经济活动： 一是外贸管理中的进出口贸易的拓展和安全监管，包括反倾销、反技术壁垒及其他反关税和非关税壁垒； 二是资本管理中外资流入、国内资本流出的安全监管，外汇储备的币种结构选择和外币流动性操作； 三是重要战略物资的对外限制和向外争夺； 四是人员流出、入管理，国际技术转让管理等等。 近几年，我们加强了贸易方面的对外管理，如加大了反倾销管理、反技术壁垒管理等，但还很不够。

譬如，在外币资本和国家战略物资的对外管理方面，还相当薄弱，我们在国际市场波动时经常要承受巨大损失。 最近一段时期，大家的目光主要集中放在国内“非典”对国民经济的影响上。

实际上，在对外经济管理方面，至少有两个损失是非常大的： 一是巨额外汇储备因美元大幅度贬值带来的损失（较大比例的美元储备至少造成巨大的帐面损失）； 二是伊拉克战争前后我们在高价位大量进口石油带来的损失（今年一季度外贸出现近年来少有的逆差与急剧增加石油进口有关）。 如果说“非典”造成的损失有的可以弥补的话，对外经济管理中的损失是无法弥补的。

总之，在“入世”后中国经济出现大进大出的新形势下，加强对外经济活动的组织、协调和管理，在对外竞争中实现国家利益最大化，是政府职能转变、政策体系创新的重要任务之一。 今后我国经济发展的长期战略和短期政策都应当突出“经济增长”目标。

当经济处于低潮时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：增加就业，控制通货紧缩，刺激经济复苏、繁荣；当经济处于高潮时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：控制通货膨胀，抑制“过热” “十六大”报告对宏观调控目标的新提法是：“促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡”。这个提法，完全回到了市场经济宏观调控轨道上，表明作为世贸成员之一的中国，其政府的宏观经济管理行为完全实现了与国际接轨，这也为证明我们在国际上的“市场经济地位”提供了进一步的支撑。

同时也说明，我国宏观调控政策理论已经基本成熟。 在今后相当长时期内，中国要完成全面建设小康社会的任务，通过加快城镇化推进“二元经济结构”转换，要在国际竞争中不断提高国家的综合经济实力，努力缩小与发达国家的差距，经济“加速增长”是一个必然的过程。

这就要求我们的宏观调控目标，要求今后我国经济发展的长期战略和短期政策都应当突出“经济增长”目标。 从短期经济关系的角度看，“经济增长”和“增加就业”实际上是同一个主题的不同角度表达。

在技术进步为一定的条件下，经济增长了，企业开工会扩大，就业自然会增加。反过来，在劳动生产率为一定的条件下，就业增加，经济自然会增长。

经济增长和就业出现不同步的唯一情形是，存在加快技术进步趋势，这正是美国最近出现生产率提高同时企业裁员增加、社会失业率提高的原因之一。从社会进步和解放劳动力的角度看，这个“不同步”是值得欢迎的。

所以，在讨论与“稳定物价”的关系时，提“就业优先”是可以的，但在谈论与“经济增长”的关系时，提“就业优先”就不必要了，尽管未来中国面临的最大挑战之一是努力为八亿多劳动力提供就业机会。 由于国民经济运行和发展在不同时期的主要矛盾是不完全相同的，政府宏观调控政策操作的重点也会有所不同。

当经济处于低潮，失业压力较大，物价形势中的突出矛盾不是通货膨胀而是通货紧缩时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：增加就业，控制通货紧缩，刺激经济复苏、繁荣；当经济处于高潮，甚至出现“过热”，物价形势中的突出矛盾不是通货紧缩而是通货膨胀时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：控制通货膨胀，抑制“过热”。可见，尽管宏观调控政策一般讲四大目标，但四大目标在不同时期的重点和组合形式是不一样的，科学而有效的宏观经济政策操作应根据不同时期的不同情况，突出不同重点，做出相机抉择。