关于解决中国养老保障问题的实现方式与步骤

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论文摘要：随着人口老龄化进程的加速，建立和完善一个良好运营的养老保障体系，有效解决养老保障问题已成为中国社会亟待解决的迫切问题。因而，面对中国目前现行养老保障所处于的困境和未来养老爆炸青年宫体系的建立与完善，选择何种问题解决模式、采取何种问题解决实现方式，以及问题解决的落实步骤应是我们今天所要深入探讨的。

论文关键词：养老保障 困境 解决模式 实现方式 步骤

人口老龄化将对中国经济、社会、文化等诸多方面产生一系列深层次影响，中国必须在一个较短的时期内，针对人口老龄化问题制定、完善相应的政策制度措施，以应对人口老龄化引致的消极因素对中国经济、社会，文化产生的不利影响。养老保障体系作为应对人口老龄化消极影响的核心环节，中国政府应将其作为刻不容缓的亟待解决问题，应对现有养老保障制度所处于的困境，制定出解决问题的具体方式和步骤，以加速养老保障体制的完善，使其尽早进入合理有效、良好运行的轨道。

一、中国现行养老保障制度所处的困境

中国现行基本养老保障制度正处于现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的混合制转轨过渡阶段。由于新的基本养老保障制度是由完全现收现付制向引入基金制的“部分积累制”转变，其设想是试图以建立个人账户的形式，通过企业和个人较高水平的缴费率预筹积累基金，以抵御人口老龄化高峰到来之时可能发生的支付危机。并以此来转移养老金承付负担，减少国家财政支出压力。然而在旧体制下已退休人员的养老金支付、以及现职人员在新养老保障制度实施之前，以往年份的个人账户做实所需资金，由于现行养老保障制度一开始就对支付安排和资金来源的落实给予“回避”。因而在实践中，对养老保障资金缺口的填充只得求助于国家财政。近几年，国家财政每年向养老保障提供资金补助已达数亿元。在国家财政严重赤字下，巨额资金补缺已使国家财政不堪负重。扩大国家财政补贴不再具备可望空间。因而，动用“中人”和“新人”个人账户以应对“老人”养老金给付就成为现行养老保障体系势在必行的举措了，其结果是“中人”、“新人”个人账户实际上已成为“空账”。并且近几年来，在制度覆盖率和收缴率增幅有限的情况下，“空账”问题愈演愈大。已对基本养老保障制度构成严重的财政危机，也正是这一问题形成了新旧养老保障制度转轨所面临的最大阻障和现行养老保障制度所处的最大困境。使新体系仅实现了层面上的转换。并且引致了现行养老保障制度覆盖率低、运行效率有限等问题。如果问题不能尽早给予有效解决，势必造成：一是现行养老保障未来风险加大，日后出现的问题更为严重和难于解决。最终可能是使“部分积累制”回归现收现付制。基于中国未来经济发展和特有国情，现收现付制对中国未来养老保障将带来极大给付风险；二是“空账”问题引发的财政危机，将使公众对现行养老保障体系的有效性、可信度以及对政府的信用产生怀疑，这对于扩展制度覆盖率、收缴率及体系的良好有效运行将产生极为不利的影响。进而对中国经济可持续发展、社会和谐稳定形成负面作用。因此，充实养老保障体系资金缺口已是中国养老保障体系走出困境，使新养老保障制度转轨由层面性走向实质性的关键问题。对此，政府必须承担其应有的责任，尽早制定出对应措施、明确转轨成本承负和资金来源，加速体系进入良好营运的轨道，。

二、问题解决方式现实选择

1明确问题解决主体

现行养老保障体系建立之初就以企业和个人预筹形式回避了制度过渡经费真正承付者的责任，试图以高比例的缴费率，通过个人账户形式，在体系长期运作下消化制度转轨成本。这样做实际上推卸了政府在制度转轨过渡阶段所应担负的历史责任。首先，在计划经济和经济改革初期，政府施行的收入分配政策，将劳动者必要劳动应计入职工工资的养老保障收入以利税形式上缴国家财政，而政府并未将此形成养老保障基金进行积累。却以国家财政支出方式，通过投资形式融入社会扩大再生产，形成国有资产。这其中已经蕴含了对退休职工的养老承诺。今天，养老保障已处于偿债无援的困境，政府有责任和义务承担对这部分人员的“历史欠债”偿付，做实养老金给付。其次，对于“新人”、“中人”做实个人账户资金缺口。在今天，事实业已证明通过体系自身运行方式不但已无法缩小、填平现有空账规模，且有愈滚愈大趋势．基于养老保障是关系着中国社会和谐稳定、经济可持续发展的大事，政府应当承担起应有的责任。最后，由于现行养老保障体系所面临的困境和以及未来所可能产生的财务危机均来自于制度设计之初就对过度经费的支付安排没有给予明确，政府理应承担起其应有的责任。

2．落实问题解决模式

基于对中国现时具体国情、经济发展状况以及中国经济体制、养老保障体制演变历史的具体分析，目前，中国通过推迟退休年龄、改变养老金给付的调整指数等养老保障制度参数调整来缩减制度转轨成本规模的问题解决模式可被认为空间极为有限，解决实质性问题的根本方式是落实消化转轨成本的资金来源。鉴于对外改革开放以来，中国对外经济贸易具有强劲增长趋势，长期的国际收支顺差使中国积累了数额殷实的外汇储备，在维持中国现有国际贸易支付规模、且考虑到外汇体制改革所需外汇储备，中国现存外汇储备在支付所需之后仍有数额巨大结余，这为动用国家外汇储备弥补制度过渡经费、缩小制度资金缺口规模提供了极为乐观的想象空间，并可望形成消化制度转化成本的主要资金来源。同时，近几年，国家财政赤字在财政收入快速增长的作用下呈现出明显下降趋势，如果再通过对占财政总支出40％左右的基本建设和行政费用支出的压缩调整形成重新分割财政蛋糕的余地，则动用国家财政支付弥补部分过渡经费就有可望实现的余地。同时，再辅之国有资产变现，形成三项财力措施合力并用之势。那么，一次性解决制度过渡经费问题就有希望成为可望的现实。鉴于外汇储备、国家财政和国有资产的所有权、支配权均在政府控制之下。因而，政府必须在消化制度过渡成本问题上承负主要职责。"

3．问题解决实现方式

第一，对于空账问题的化解以分账管理方式实现。首先应以空账规模不再扩展为基本前提，在养老保障体系中建立起阻断机制，制定分账管理制度，单独处理不同账户，以切断“空账”的传导机制。具体操作实践过程是：社会保障机构首先将目前管理的个人账户划分为新旧两账。采用不同管理方式对新旧两账进行处理。具体操作过程：“老人”养老金账户划入旧账户之列，并按照历史方法计算养老金受益水平。融资方式是一次性充实最为可取，以免遗留后患。而对于分账前曾为“老人”做过养老金代际转移支付的，即目前“空账”的承载者“新人”和“中人”的个人账户，社会保障机构应以一个特定时间的为限，将其管理的个人账户具体划分为新旧两账。持有人的新账户实行完全的基金积累制，且不能再做代际养老金转移支付和填充自身旧账户尚未支付的养老金承诺。对于持有人的旧账户，如果是因为对“老人”的代际转移支付而形成空账的，其化解方式也是选择一次性支付充实为佳。此前“空账”中的积累不足部分应全部保留在旧账户上，杜绝向新账户做转移填实之用。按此设想，有可能使“空账”问题不再无限期地向未来推移而制约了空账规模的扩展，甚至有望使空账问题得到深程度的化解。对此，政府必须动员一切可能的支付能力，落实资金来源，采用合理有效的支付方式注资养老保障，以支持转轨成本化解方式的实现。同时，政府应建立相应的管理制度，用规章制度形式作为严格约束，以保证分账管理顺利进行并形成有效机制。

第二，将养老保障制度转轨所形成的一切转轨成本，以划分为存量和增量方式给予实现化解。存量，即目前已形成的近万亿元的个人账户空账，这部分由于中国经济体制的历史演变、养老保障制度的转换以及新养老保障制度本身的运行机制而形成的转轨成本，政府不能再持走着看的态度，期望通过体系自身磨合给予化解而将问题晾之高阁。因为，一是个人账户资金属于个人财产，政府对“老人”因历史原因而形成的“历史负债”；对“新人‘中人”因资金挪用而形成的空账。政府均负有不可推卸的直接责任；二是“空账”问题所造成的财务危机已危及到现行养老保障的有效运行，对体制改革的实质性产生了极大影响并遗留了后患。所以，政府必须动员一切可动用的财政资源，特别是利用现时储备殷实的外汇储备作为注资主线，辅之国家财政和国有资产变现形成集中财源，在一定限期内，以刻不容缓的态度、合理有效的方式一次性注资养老保障，充实养老资金缺口，做实个人账户，并保证今后个人账户资金独立运营，不再挪动。以免日后形成更为严峻、更富有刚性、解决更为艰难的问题。

制度转轨必然要产生转轨成本，并且制度转轨而形成的养老金隐性债务是逐步显性化的，个人账户做实后，养老保障体系在一定时期内仍然存在收支差额而形成制度转轨成本增量。对于这部分转轨成本，如不随时随地给予解决消化，日积月累也会形成数目惊人的成本历史积累，从而对既存养老保障体系产生肖极影响。但由于这部分成本相对于今天的空账规模，在数量上是极为有限的。只要使之不形成积累，政府就可借助国家财政转移支付和国有资产变现，辅之养老保障体系参数适当微量调整随时消化解决。鉴于中国现行养老保制度实行的是省级统筹，对于各省每年产生的转轨成本，可由省属国有企业资产减持、地方财政和国家财政按一定比例共同承担。中央所属国有企业资产减持的一部分可划人者社会保障基金，以形成殷实的资金储备，为更好地应对中国即将来临的人口老龄化高峰提供有效的资金支持。

三、解决养老问题的步骤

摆脱现行养老保障体系所面临的困境、建立和完善未来的养老保障、解决中国养老问题是一项系统工程，解决问题的步骤应分为长期和短期。短期问题是政府单独承担现有退休人员以及新制度启动前退休人员的养老金支付。做实因资金挪用做空的个人账户。目前中国政府解决这一问题要比前些年解决可能性加大。因为，中国政府通过国有企业股份制的改革、财政收入的增加和外汇储备的积累，集中了数额可观的国家财富。这为政府动用国家财产注资养老保障，解决养老问题提供了坚实的财源基础。所以，政府应借助于这一有利形势，加速着手解决中国养老保障体系目前所面临的问题，化解养老问题对中国经济和社会产生的消极影响。

由于目前中国养老保障制度实行的是省级统筹，所以中央和地方政府应当进行协商，解决成本分摊问题。因中国各省经济发展水平、财政收支状况以及养老保障负担等方面存在较大差异，在分摊转轨成本时，可根据具体情况存在一定差异，以增加国家财政转移支付的灵活性。同时，根据具体隋况适当调整类似养老金支付水平、退休年龄等制度参数，应对养老保障体系所面临的短期困境。

就长期而言，中国政府应建立一个基本性质与97年类似的、全国范围的养老保障体系。因为现行养老保障制度是省级统筹，其体系运行或是国家推行，或是地方执行。这种各自为营、各享其果的分散体系～是使养老保障丧失了资金积累的有效分享和全国范围内收入再分配功能的展开。某些地区的结余或不能及时有效、或根本没有用于弥补其他地区的资金短缺。在缺乏制度约束和地方保护理念的共同作用下，经济发达地区对共享养老金持有强烈的抵触情绪，并且随着经济发展水平差异化的加剧，地方政府会进一步反对养老资金的共享。其原因是可能使资金转移到经济欠发达地区；二是由于各地区经济发展水平不同，使得人们收入水平存在较大差异。因而造成各地区养老金费用缴存比例和养老金给付金额差别极大。并且这种差别可能会进～步加剧。经济发达地区人口只要缴纳较低比例的养老保险就能获得较高的收益。这一现象将加剧地区收入的不平衡。同时，这一现象使流动人口的养老保险的缴纳和养老金给付形成很多问题。这对于存在数目极大流动人目的中国，无疑对提高制度覆盖率、扩大资金来源将产生极为不利的影响。所以，短期内集中可动员力量解决养老问题的主要障碍，满足一个更为急切的需求。而建立全国范围的养老保障体系是中国解决养老问题的长远规划，并且这一新的养老保障体系是能够覆盖城乡所有就业人口，具有资金共享、收入再分配功能的完善体系。同时，新体制还应具备可使养老保险保持l5年至20年的长期积累，通过这段时间的积累，新体制下的个人账户将有充分的资金，可保证体制长期运行。