谈论有序的政治参与与中国政治的发展

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[论文关键词]政治参与 政治发展 有序性 党内民主 示范

[论文摘要]政治参与是现代民主政治发展的重要内容，有序的政治参与是我国政治参与的新型模式。扩大公民有序的政治参与是我国人民民主政治的本质要求，是我国社会巨大变迁的客观要求，是我国政治稳定发展的现实要求。有序的政治参与必须坚持中国共产党的领导，必须遵守法律规范，必须实现制度化、程序化。发挥党内民主的示范作用，以党内民主的制度化引导公民政治参与的制度化，以党员民主意识和参与能力的提高带动公民政治参与素质的提高，这是扩大公民有序的政治参与，实现政治稳定发展的有效路径选择。

推进社会主义政治文明建设，走中国特色的政治发展道路，建设和谐社会，这是在我国社会主义市场经济体制确立后，党提出的重大战略部署。推进社会主义政治文明建设，是一个内容广泛的社会系统工程，其中包括公民的政治参与。每个国家的社会条件不同，政治参与的模式也不同。有序的政治参与是中国政治发展的新型模式。扩大公民有序的政治参与成为21世纪初叶中国政治和谐发展的一个极其重要的课题。

在党的十六届二中全会上胡锦涛提出，“要大力加强制度建设，不断完善社会主义民主政治的各项制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。[1]

政治参与是一个国家的普通公民通过各种合法的方式和程序参加政治生活，直接或间接地影响国家公共政治生活的行为。政治参与是公民政治权利得以实现的重要方式，是民主政治实现的重要形式，它反映了公民在社会政治生活中地位和作用，也反映了一个国家民主政治的程度。扩大公民有序的政治参与，这是中国政治发展到现阶段提出的必然要求。

我国人民民主政治的本质要求扩大公民有序的政治参与。从国家政治运行的层面看，民主讲的是人民群众与国家政权的关系。民主的本质是国家的一切权力属于人民。我国宪法规定：中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法从根本上确认了人民是国家的最高权力主体，享有广泛的民主权利和自由。宪法体现了社会主义民主的本质要求，即人民民主，人民当家作主。然而，在现代民主政治中，国家一切权力属于人民并不意味着实行直接民主，社会分工的细化使社会成员承担着各种不同的工种，国家和社会的管理的复杂性，对管理者的专业化要求也越来越高。因此，让每一个公民都直接参与国家的立法活动和国家公共事务的管理工作，在实践上是不可操作的。在当今世界，绝大多数国家实行的是间接民主，即代议制民主。公民通过普选授权于少数人，由他们组成代议组织来管理国家和社会。我国的人民代表大会制度就是代议制民主的一种崭新的形式。各级人民代表大会由公民选举产生，人民群众通过自己的代表表达意见、愿望，人民代表大会根据人民群众的共同意见和愿望，制定法律，做出决策，统一行使公共权力。我国现行宪法和法律又赋予公民许多的政治权利，公民有自由权、平等权、民主权。在民主权中又包括：选举权和被选举权、监督权、批评和建议权、检举权等等权利。公民就是通过运用这些政治权利，对公共权力施加控制和影响，间接实现对国家的管理。

实行代议制民主就能保证人民民主的完全实现吗？政治实践告诉我们，并不能保证。代议制下的公共权力存在着两种可能，它即可能代表人民群众的意志，维护人民群众的利益，执政为民，也可能只代表少数人的利益，以权谋私，钱权交易，损害人民群众的利益。以中国政治发展的现状看，权力的滥用，国家干部的贪污腐败一直是一个非常严重的问题。为了避免公共权力的异化和滥用，除了加强权利与权力之间的制约，还需要社会力量通过政治参与，对国家公共权力的运行保持一种自下而上的经常性的影响力，利用自己的民主权利依法监督和制约公共权力的运用。尽管这种影响力是有限度的，但是公民的政治参与是对公共权力良性稳定运行的必不可少的补充，是实现和维护人民群众利益的必不可少的条件。“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[2]公民政治参与是民主政治良性发展的内在逻辑，因此，公民政治参与的水平成为民主政治发展水平的重要标志。

中国社会面临的巨大变迁，要求扩大公民有序的政治参与。中国正处于社会转型期。改革开放以来，特别是社会主义市场经济建立以来，由中国经济结构的变化带动了中国社会结构的变化，政治参与主体结构的变化。它表现为：一是传统的社会群体日益分化，利益关系变得日益复杂。在计划经济时代，中国的社会结构基本由工人、农民、知识分子组成，比较简单明了。由于一大二公的单一体制使绝大多数的城市市民集中在国营单位和公有部门，在国家利益、集体利益高于一切的前提下，民众的利益关系是简单的，个人利益诉求的空间也很狭小。在市场经济条件下，伴随着私有经济的发展，出现了大量的私营、外资、合资企业以及中介组织等在内的各种非公有制经济组织，这就使中国社会发生了分化，形成了新的阶层、新的利益群体。除了传统的工人、农民和知识分子以外，社会中又分化出民营科技企业的创业人员和科技人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、大量的个体户和私营业主、自由职业者等，新的中间阶层开始形成并扩大。新的阶层新的利益群体都正在形成自己相对独立的特殊利益，人民群众的利益诉求、价值观念和政治取向也变得各不相同，日趋复杂。二是社会成员的民主意识、政治参与意识增强。经济的发展带动了教育的飞速发展。相比改革开放前，人民群众受教育程度普遍提高。尤其是以其业家、管理者、为主的新中间阶层，大学以上的高学历者占据相当比例。他们的法制意识、维权意识普遍较强，他们更多的关注广泛的政治权力，关注政府提供的公共服务，关注社会的公正、平等与和谐。试图通过更多的渠道来介入并影响现实政治，以表达、谋求和维护自己利益，参政议政的积极性也较高。社会主义市场经济的发展所必然带来的多元利益格局和多元利益群体，增强了人民群众政治参与的内驱力，在客观上为民主政治的发展培育了积极活跃的政治参与主体，并提出了扩大有序的政治参与的要求。

维护民主政治稳定和谐的发展，要求扩大公民有序的政治参与。政治稳定是社会转型期中国政治发展的前提和重要条件。在政治发展的过程中会出现政治参与失序的可能性。在一个国家中，公民愿意关心政治，愿意主动参与政治，是一件好事，是公民民主意识提高和民主基础扩大的一种反应。但从另一种意义上说，公民大规模的、主动地参与政治也会对一个国家的政治发展构成威胁，特别是当这个国家的政治体制还处于调整之中，其发展还不够完善的情况下更是如此。[3]拉美等发展中国家的经验教训值得我们借鉴。这些国家在其政治发展实践中出现政治不稳定问题，社会骚乱、暴力冲突、军事政变等政治动乱屡见不鲜。西方学者亨廷顿等在分析原因时提出了“参与危机”和“参与爆炸”的概念，指出，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果现行政治制度能够理清众多的利益要求，把社会公民和各种社会团体（尤其是新生社会团体）通过参与通道纳入政治过程，那么政治稳定仍可以获得。然而，发展中国家的政治制度并不具有这种功能，既缺乏聚集利益要求的利益团体，又没有建立能容纳大众参与的政治过程，因此，在制度化政治参与受挫的情况下，各种社会力量和社会团体便以赤裸裸的形式直接表达和争取各自的利益，由此极易引发社会动乱。亨廷顿指出，在政治系统内部，政治稳定与否取决于政治参与和政治制度化的比率。我国也是处在现代化进程中的发展中国家，随着经济的发展，中国社会的分化加剧，利益差异多元化了，但是各种利益之间缺乏一种完善的整合机制和协调机制，利益诉求的渠道不够畅通。如何防止“参与危机”和“参与爆炸”，避免政治参与的失序，是中国政治稳定发展的重要课题。

完善的民主政治是一种参与政治，又是一种有序的政治。中国民主政治发展的过程也是公民政治参与，包括参与意识、参与能力和参与机制不断完善和发展的过程。两者之间的互动关系决定了公民政治参与的扩大必须是有序的，必须符合中国的具体国情及时代条件，循序渐进，不能照搬照抄其他国家政治参与模式。有序的政治参与，是中国政治发展的特点，是区别于西方国家政治发展的新型模式。

有序的政治参与是中国共产党领导下的政治参与。民主是一种政党政治。在现代民主政治的发展中，政党始终处在主导的地位，发挥着领导的作用。西方国家是以政党竞争推动民主的进展，我国民主政治的发展则是以中国共产党的政治领导为基本前提，这是中国民主政治发展的最大特点，也是我国扩大公民政治参与的最大政治优势。中国共产党的领导是中国政治发展的实践起点，中国今天独特的人民代表大会制度、人民群众所拥有的广泛的民主权利，都是中国共产党领导人民武装斗争赢得的。这种先进的社会主义政治制度能够容纳比西方现行政体更为广泛的公民政治参与。中国是一个超大型的社会，正是中国共产党发挥着强大的支撑作用，维护了国家的统一和政治的稳定。通过几十年的建设，党建立起了严密厚实的、直上而下的、覆盖全国的组织体系，这种从中央到地方到基层的金字塔体系，成为支撑整个社会的栋梁。党形成了以民主集中制为核心的制度体制，成为维持党内政治生活，进而维持整个国家政治生活的基础。党培育起了以爱国主义、集体主义、共产主义为主导内容的意识形态，成为团结和凝聚人民群众力量的思想动力。党一贯坚持群众路线，即“相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去”，这是党执政的基本工作方法，它从方针路线上充分肯定了公民政治参与对政治发展的价值和作用。历史和现实表明，中国共产党有很强的社会动员力和社会整合力，有能力有效的综合一切有利于政治稳定发展的要素。 “在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可想象的，那就只会四分五裂，一事无成。”[4]没有党的领导，有序的政治参与也就失去了基本的保障。 "

有序的政治参与是在法律规范范围内的政治参与。民主是一种法治政治。公民的政治自由是以守法为其前提的。政治参与的合法与非法是相对于既定的国家政权和法律的性质而言的。一般说，符合法律规范的政治参与是合法的，它表现为有序的政治参与，不符合法律规范的政治参与是非法的，它表现为无序的政治参与。社会主义民主是大多数人的民主，社会主义的法律体现的是大多数人的意志，代表大多数人的利益，我国现行宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 在这种情况下，公民的政治参与只能是以维护现有政治秩序为前提，在法律规范的框架内，通过自主、理性的方式，有序地进行。中国历史上出现的文化大革命虽然动员起了千百万群众的政治参与，但是，这种政治参与是在个人崇拜和极左思潮下的狂热，用貌似民主的手段破坏法律、抛弃规则、践踏民主，其结果只能是社会政治秩序的崩溃和群众对政治参与的厌倦，带来的是政治发展的倒退。今天，我国法律制度的不断完善，为充分满足公民的政治参与要求，实现人民当家作主提供了法律保证。我国宪法确定了从选举到监督的一整套规则，这包括人民代表大会制度的根本性地位，公民有权通过批评、建议、申述和检举等方式对国家机关及其工作人员的活动进行监督，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利等，我国有不断完善的职工代表大会、工会、村民自治、居民自治等直接民主的形式，这些都为公民政治参与的有序、合法奠定了基础。

有序的政治参与是制度化、程序化的政治参与。民主是一种程序政治。在现实的政治生活中，民主作为一种政治制度，它首先是一种可供操作的政治程序。政治程序是人们的政治活动(如政治权力运行、政治资源分配、政治参与、政治监督、政治冲突的解决等)所必须遵守的规则、步骤和方式。政治程序既是民主政治的运作方式，又是民主社会中各政治主体的行为规则，也是政治制度化的途径。[5]亨廷顿认为，政治稳定由政治组织和程序制度化而来，因此，提高政治制度化层次是政治稳定的根本保障。实现公民政治参与的制度化，首先是要实现政治参与的程序化，即通过一定的规则、程序和制度设计为公民提供更多可供选择的合法途径，以保证公民政治参与渠道的畅通，保证各阶层利益协调整合的畅通，让公民切实感受到政治参与的有效性，对政治参与保持适度的期望值。显然，程序化的政治参与是有序的，而没有操作层面的程序和具体制度的安排，公民必然会寻求随意的、甚至是非法的渠道进行利益的直接表达，政治参与就是无序的。如，社会上普遍存在农民工权益受侵害的问题，一些地方的农民工组织起以血缘、地缘为核心的维权会，有些地方出现冲击政府机关、静坐上访等另类的参与方式。这成为政治稳定发展的潜在威胁。应该说，我国已初步确立了公民政治参与的基本制度框架，以协商民主为特点的中国政治，在其发展的过程中借鉴西方国家的经验，出现了不少创新的形式。如，人大旁听制度、听证制度、人大主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、信访制度等。公民可以根据自己利益需要选择不同的方式表达诉求和意见。但是，从总体而言，我国政治参与的程序化水平是比较低的，中国社会的超大型，使其在诸多方面存在不平衡，城差、群差很大，目前国家所提供的政治参与渠道还远不能适应多种阶层民众政治参与的需求，因此，积极寻找更多适应当前中国社会状况的政治参与形式，形成有中国特色的政治参与机制，成为中国政治稳定发展的任务之一。

扩大公民有序的政治参与必须依照中国政治发展的现状和条件循序渐进。以党内民主示范和带动公民的政治参与，是符合中国国情的政治发展的有效路径，是实现政治参与高度有序的理性选择。

江泽民指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[6]党内民主是执政的中共党员按照党章的规定履行自己的义务，行使自己的权利，以直接或间接的方式参与党内事务的决定和管理。党内民主能够对公民有序的政治参与发挥示范带动作用，是因为以下因素：

从党的地位看，我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为执政党，可以直接通过国家政权对中国政治的发展施以关键的、全局性的影响。而党对国家政治生活的领导，往往是以党内民主生活的做法和经验为基础的，党内民主化的程度直接影响着国家政治生活民主化的程度。从党的功能看，存在于中国特定政治环境中的中国共产党，不仅具有一般政党的功能，如利益表达、精英输送、政治动员和制订政策等以外，还具有自身特殊的功能，如社会导向和示范作用。党的性质是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，这种本质属性要求党内的民主化要走在社会政治生活民主化的前面，党员个体政治参与能力要高于一般民众，并且成为有序政治参与的楷模。从公民政治参与的方式看，政党活动是我国公民积极有效的政治参与方式。作为执政党的党员通过党内民主生活的渠道，将共同的意愿集中起来，形成党的建议，党的建议一经人大通过，就成为国家的法律政策。

加强党内民主的核心问题是真正健全和完善民主集中制。民主集中制必须以实现政治过程的制度化和程序化，必须以保证和实现党员的民主权利为基础。这两个方面的问题同时也是扩大公民有序的政治参与的所要解决的问题。

党内民主的示范作用表现为以党内民主制度化引导公民政治参与制度化。

党内民主是建立在党内完善的制度建设之上的。中国共产党内的根本制度是民主集中制，它是所有制度中最核心、最根本的要素，是其他制度赖以成立的原则和基础。基本制度包括党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度和党内生活制度，这些制度是规范机构运作和党员行为的法定程序和规则。具体制度包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等，它是维持各级组织日常工作的规则是根本制度与基本制度的具体化。这些制度的意义不仅在于他们能够维持党内政治生活的秩序，更为重要的是，这些制度特别是根本制度已经成为其他政治组织赖以运作的核心制度，从而维持了党外政治生活的秩序。[7]（为了发展党内民主，党的16大进一步提出，要扩大在市、县进行党代表大会常任制的试点；进一步发挥党的委员会全体会议的作用；改革和完善党内选举制度；健全党员民主权利的保障机制。在这些措施中，改革党内选举制度具有更为重要的示范意义。党内选举制度是维护党内民主的基础性制度，是衡量党内民主程度的重要标尺，也是党员实现民主权利的基本形式。它可以通过党员民意的显示对领导干部进行必要的党内制约，可以调动起党员关心和参与党内事务的积极性。

政治投票与选举，是公民政治参与的最基本的方式，我国公民行使选举权，一般是采用直接选举与间接选举相结合的办法，选出人民代表，组成最高国家权力机关人民代表大会。就现阶段而言，我国的选举制度并不完善，人民代表的政治功能尚未完全地体现出来。无疑，党内选举制度的改革为政治参与制度化、程序化提供了有利的动力支持，为我国政治发展创造了一个极好的生长点。

党内民主的示范作用表现为以党员民主意识和民主能力的提高带动公民政治参与素质的提高。

政治参与的主体是人民群众，有序的政治参与是一种高度民主的政治体制同有高度政治意识的公民的有机结合。人民群众政治素质的高低，影响甚至决定了一个国家政治文明程度的高低。阿尔蒙德在《比较政治学》中，将公民对政治参与的态度区分为：狭隘观念者、顺从者和参与者。狭隘观念者是指那些对政治体系知之甚少者，他们认识不到自己所担的政治义务，只关心非政治事务，对国家的政治过程毫无意识。顺从者已成为政治体系的组成部分，他们只是被动的受政府行为的影响，不是积极的主动的影响政府的行为。参与者鼓励自己利用各种机会参与，并相信自己只要努力就能够影响国家的政治事务。从我国的现状看，人民群众中参与者只是少数，狭隘观念者和顺从者则占有相当大的比例。这些群体对政治参与报着疏远、冷淡、漠视的态度，现代公民意识、政治基本常识、政治参与技能都十分缺乏。究其原因：一是我国传统政治文化的束缚。在中国的传统政治文化中，有关民主、权利、个性、独立的思想资源极其稀薄，民众从传统文化中承袭的是皇权至上的思想和顺天从命的性格，这阻碍了现代公民意识的生成。二是对政治的片面理解。建国以来，我们国家的指导思想就是以阶级斗争为纲，政治运动、群众运动是政治生活的主旋律，三反五反肃反、反右四清文革、批孔批周批邓，接连不断的运动搞得民众人人自危，谈政治色变。至今在不少人的认识中政治就是阶级斗争，唯恐避之不及。改革开放促进了民主政治的发展，公民民主意识普遍提高，但是从总体水平上民众政治参与的素质要达到高度有序的政治参与的要求，不是一朝一夕的事，需要一个教育的过程。

鉴于我国政治经济发展的不平衡，现阶段对公民进行民主教育，可以选择让一部分人先民主起来的办法，产生一种示范效应，既由精英民主导向大众民主。加强党内民主，就是让6800万党员先成为有序政治参与的楷模。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，党的性质决定了其党员无论在政治素质、政治意识还是阶级觉悟等各方面，都属于社会的优秀分子、先进分子，他们分布在各条战线，各个阶层，是各行各业的中坚力量，有很强的号召力。他们了解并且能够反映各阶层、各行业人民群众的愿望、意见，党员通过党内民主这一渠道，传达民意，提出建议，帮助执政党整合利益，通过党内民主这一手段，行使民主权利，加强党内监督，促使执政党正确使用权力。通过党内民主这所学校，了解民主的基本理论，增强民主意识和参与意识，掌握民主的程序和规则，学会政治参与的技能。毫无疑问，党员行为的有效示范，有利于公民政治参与意识和能力的提升，有利于有序的政治参与局面的形成。

注释： [2]戴维赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年版，第398页。

[3]陶东明、陈明明，《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，1998年版，第4页。

[4]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》，2002年11月18日。 [6]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，2002年11月8日。

[7]王邦佐：《中国政治体制改革的成就和发展路径》，《政治学研究》，2003年第2期，第24页。

参考文献：

[1]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989年版。

[2]陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，1998年版。

[3]王俊栓：《党内民主对人民民主的示范和带动作用》，《政治学研究》，2003年第2 期。

[4]黄甫生、刘凤健：《政治学》，湖南人民出版社，2003年版。

[5]权伟太：《执政党论》，中共党史出版社，2004年版。