论我国流浪儿童救助体系的完善

一、流浪儿童的生存困境及其原因

有研究表明，[2]我国流浪儿童外出流浪的原因基本上有四种：一是打工赚钱；二是纯粹流浪动机；三是因暂时和偶然性因素离家出走，流落街头；四是因非本人意愿影响而流浪街头。流浪儿童的地理空间分布和主要聚居地分为四种基本类型：一是城市商业中心区和繁华地带的大型购物中心和商贸城、地下通道、交通工具站点；二是城乡结合地区，这主要包括各类市场、建筑工地和城郊商贸中心；三是公共娱乐场所，主要包括电影院、游戏厅、网吧和公园；四是城市中心区和城郊地区个体和私营的商业、服务业企业，这主要包括餐馆、旅馆、市场中门面和店铺和存车处之类的地方。[2]流浪儿童的谋生手段主要包括：乞讨、捡垃圾、捡拾剩饭菜、廉价出卖自己的劳动力。其中，以乞讨为生的少年儿童其实比例很小，年龄小一些的主要以捡废品为生，年龄大一点的主要靠给别人打零工，也有一些外出时身上带有一部分钱，还有一部分靠小偷小摸。[3]值得注意的是，流浪儿童是社会上最为弱势的群体，往往成为某些成年人的侵害对象。如虐待、拐卖、强迫、行乞，教唆诈骗，利用流浪儿童从事偷窃、贩毒等违法犯罪活动也屡见不鲜。[4]因为流浪儿童大多没有固定收入和住所且缺乏自我保护的能力，因此，他们的生理、安全、社交、教育等需要难以得到满足，基本权益难以得到保障，整体生存状态较差。

二、当前流浪儿童救助体系中存在的问题

（一）法律制度层面

目前我国对流浪儿童的救助主要依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》以及《关于加强流浪未成年人工作的意见》，这两部行政法规和一份指导文件，缺少针对性强的法律法规层面的保障。当前救助的方式已由强制救助转变为自愿救助，这是尊重并保障人权的一种进步表现，但问题也随之而来，一些流浪儿童由于种种原因或者习惯了流浪的“自由”生活，不愿主动或被动的接受救助。我国现行流浪儿童救助制度仅限于对流浪儿童的安全保障和生活保障，这种临时性、单一性的救助形式难以实现流浪儿童权益的有效、长期保障，无法帮助流浪儿童实现自身良好发展及良好的社会融入。由于流浪儿童长期在复杂的社会环境中经历自我成长与发展，这使得他们极易对自身和环境形成消极认知；另一方面，预防性制度的不足使得流浪儿童的原有生存，如家庭、社区、学校等环境没有改变，难以满足流浪儿童的生存、发展及社会融入需求。根据“人在情境中”理论，人不是完全独立自存的个体，研究一个人，必须将其放到他所处的环境中进行，即他的家庭、学校、工作场所等。应该注重研究人所处的环境和社会环境间各要素的关系，即人在情境；人出现问题是受到环境压力和人们彼此冲突的影响和困扰。[5]因此，很多被救助的儿童在被送返回家后又选择重新流浪，形成“流浪―救助―送返―再流浪”的恶性循环。

（二）社会组织层面

改革开放前，我国受传统的计划经济体制影响，依靠“单位制”保障公民的福利，孤残儿童则由民政部门举办的儿童福利机构抚养；同时，因严格的户籍管理制度带来的较小的人口流动率也相对降低了流浪情况的出现。随着我国市场经济的逐步实施以及户籍管理制度的逐步改革，原有的“单位制”福利体制被打破，人口流动率大幅提升，流浪儿童的数量也随之大幅上涨。在原有社会福利制度无法适应当前形势以及社会资源不断增加的情况下，社会救助的作用逐渐凸显，可以作为我国未来完善福利体系的重要组成部分。社会组织是政府管理的有力助手，是提供社会服务，促进社会发展的重要力量，也是提高人民福祉的重要资源，它与政府部门优势互补共同促进社会的发展与繁荣。但由于我国相关法律法规不健全，社会组织的建立、注册、运行都受到多种限制。另外，社会组织多以公益性作为其本质属性，然而很多社会组织因受到人力、财力以及专业性的限制还无法做到运行及财务上的高度透明，加之目前不时曝出的社会组织负面新闻的影响，降低了社会组织的社会公信度，制约了社会组织的健康、有序发展，同时也造成了相当部分社会资源的浪费。同时，当前的未成年人救助保护中心往往承担了救助、教育、培训等多项功能，工作量较大，专业化程度不高。 （三）协调合作层面

三、完善我国流浪儿童救助体系的对策

（一）构建流浪儿童社会保障制度

（二）积极引导社会组织科学、有效参与

2007年民政部提出构建适度普惠型社会福利制度，我国构建适度普惠型社会福利制度的主要路径是社会福利社会化，形成国家、市场、社会组织、家庭和社区参与的多元福利责任主体体系和福利服务供给体系。[7]社会组织以其提供服务的多样性与工作方法的灵活性提高了助人活动的及时性和有效性。因此，应积极制定相关法律法规，保障社会组织合法成立、注册、运行的权利，引导社会组织科学、有效地参与流浪儿童救助工作；同时，加强对社会组织的监管，推进由第三方负责的社会组织评价考核及成立与注销机制，促进其自身的良好、有序发展。另一方面，应对未成年人救助保护中心的职能进行清楚界定。可以将其现有的救助、教育、培训等功能进行分离，使未成年人救助保护中心成为中介机构，专门发挥其发现流浪可能较大及已外出流浪儿童并按照其不同需求为他们提供转介服务的功能；其他的教育、培训等功能应交由其他专门社会组织承担。形成分工明确、专业化程度高的整体性、预防性、发展性的救助体系。

（三）建立统一的研究协调机构