深化行政审批制度改革加强事中事后监管

我国社会主义市场经济体制已经建立二十多年，但是还很不完善。政府与市场的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了也管不好的事情。因此，深化行政审批制度改革、加强事中事后监管将是政府今后需要长期做好的一件大事。本文意在探讨如何进一步深化行政审批制度改革、加强事中事后监管。

一、深化行政审批制度改革的理论基础

（一）建立行政审批制度的理论基础

政府管制理论是建立行政审批制度的理论基础。政府管制是指行政机关依据一定的规则对市场主体的生产经营活动进行管理和控制的行为。在市场经济条件下，必须以市场机制来配置资源，使市场在资源配置中起决定性作用，但也要注意避免市场失灵，对市场进行监管，避免由于市场机制的盲目性和滞后性所带来的浪费资源、破坏环境、危害公共安全等对经济、社会的破坏。

以环境保护为例，一些市场主体只顾追求自身的收益和利润，很少或者根本不考虑自己的生产经营活动是否会对社会公众造成环境污染和破坏。即便造成了环境破坏和生态损失，也把责任推出去，让国家和社会给它们承担成本，这是非常不公平的。另外，还有一些涉及公共资源开发利用特别是一些诸如石油、天然气等战略资源的开发利用，审批也是非常必要的，需要继续保持政府审批制度。

（二）深化行政审批制度改革的理论基础

尽管需要继续保持政府审批制度，但也不能把所有的事项都按照审批去做。如果事无巨细，什么事情都按照审批去做的话，政府根本管不过来，也会影响整个市场、社会发展的效率。另外，政府干预还存在一定的缺陷，如果强调行政权力的优越性，忽视对行政相对方权利的保障，容易导致“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”现象的出现。因此，必须深化行政审批制度改革。关于深化行政审批制度改革有以下几种理论：

1.政府失灵理论

政府失灵是指政府干预经济不当，不能有效克服市场失灵，同时又阻碍或者限制市场功能的正常发挥，从而导致市场更加混乱，以致社会资源最优配置难以实现。防止政府失灵的基本观点是：首先，要明确政府和市场之间的边界，合理定位政府的经济职能；其次，合理设置政府机构，提高政府管理能力，加强监督管理力度；最后，转变政府职能，建立高效、便民的服务政府。

2.服务政府理论

服务政府理论的价值导向就是行政模式要实现由“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人的需求为中心”的公共服务模式转变。服务政府理论的基本理念就是：要从政府本位转化为公民本位；要从“管制政府”转化为“服务政府”。

3.平衡论

平衡论是行政法的理论体系，它主张行政机关和行政相对方的权利义务关系应当保持平衡状态。它是针对“管理论”和“控权论”而提出的。管理论的主要观点是主张通过维护行政权力保证行政效率，而忽视对行政相对人的权利的保护；控权论的主要观点是强调行政相对方的权利至上，因而要控制行政权力。平衡论的基本理念有：一是法治和民本理念，既要依法行政又要以人为本；二是公正和效率理念，注重公正和效率的结合；三是监督与责任理念，强调权力与责任的对等。

二、当前政府监管存在的问题和不足

当前，我国政府监管还存在着一些不适应甚至阻碍社会主义市场经济发展的问题和不足。

（一）在监管理念方面，重事前审批，轻事中事后监管

市场经济发达、成熟的国家都非常重视事中事后监管，政府部门把主要精力放在对终端产品和服务质量安全的监管上，而涉及市场主体的资格资质以及相关行为的标准认证等事务，往往交给市场和社会中介组织。我国政府部门则把主要精力放在事前审批上，对企业主体资质、生产经营和产品本身等方面都要进行审批，市场准入门槛较高，使审批成为一种有较大寻租空间的稀缺资源，很容易滋生腐败。同时，我们往往轻视对市场主体行为的事中事后监管，一旦市场主体被允许进入市场，则不再像审批时那样按照相应标准被严格监管。

（二）在监管体制方面，市场监管职责不清，易导致监管无力

目前，经过多次的政府机构改革，很多领域的监管体制基本形成“1+1+N”的工作模式，即：1个委员会统筹协调，1个部门负责日常工作，N个部门专项管理。这种监管体制，很容易导致监管职能交叉或者缺位，市场监管职责不清，无法及时解决各种复杂的风险、矛盾。同时，分级负责的体制使我国的监管资源呈“倒金字塔”型分布，越是到基层，由于缺少必要的人力、物力和财力，监管机构的监管能力越严重不足，更容易导致监管不力。

（三）在实际的监管效果方面，还很不尽人意

我国在对市场主体行为的实际的监管效果方面，还很不尽人意。规范市场主体的行为，必须依靠全过程监管，事前、事中、事后都要监管。事前审批只是对市场主体资质的“一次性认可”，只重视事前审批，而忽视对准入后市场主体的行为的监管，容易出现严重问题。例如，2015年4月6日发生的福建省漳州市腾龙芳烃有限公司PX项目发生爆炸着火事故，就是一个存在安监投入不到位、安全管理不落实、安全监管不力等突出问题的典型。

三、深化改革，加强市场监管体系建设

市场监管是一个系统工程，仅靠政府单方面的努力是很不够的，需要全社会的共同努力。市场监管体系应包括三个方面的基础工程建设：

（一）深入推进商务诚信建设

只有市场主体真正承担起主体责任，才能从源头上减少市场失灵和社会失范的风险。为此应做到：

1、大力推进企业自身诚信体系建设

提高自身诚信水平是各类市场主体可持续发展的生存之本，是各类经济活动高效开展的基础保障，也是社会信用体系建设的重点。为此，必须大力推进企业自身诚信体系建设，比如，在生产领域信用建设，要建立安全生产信用公告制度，完善安全生产承诺和安全生产不良信用记录及安全生产失信行为惩戒制度；以食品、药品、日用消费品、农产品和农业投入品为重点，加强各类生产经营主体生产和加工环节的信用管理，建立产品质量信用信息异地和部门间共享等制度。

2、切实发挥行业协会商会的监管作用

世界各国行业协会商会有三种模式：大陆模式、英美模式和混合模式。大陆模式，行业协会商会为公法人，具有公共权力，承担政府职能，获得政府资金的支持，政府对行业协会商会监管也较为严格；英美模式，政府不授予行业协会商会任何政府职能，行业协会商会自由竞争淘汰，政府只作一般性的规范；混合模式，借鉴上述两种模式的长处，建立起兼有两种模式特点的体制。目前，我国行业协会商会监管作用还没有充分发挥出来，应借鉴国外的行业协会商会监管经验，不仅要去行政化，让行业协会商会在市场环境中自由、竞争发展，还要加强行业协会商会监管行为的规范化建设，切实发挥行业协会商会的监管作用。

（二）建立科学、高效的政府监管

1、政府要做好必需的事前审批工作

加强事中和事后监管，不是说不要事前审批了。政府还必须做好必需的事前审批工作。一方面，要做好审批项目清单工作。既要晒出行政权力正面清单，也要列明负面清单。负面清单列明市场主体不能投资的领域和产业。在这个名单之外，“法无禁止即可为”，市场主体都可以投资经营。另一方面，必须不断提高行政审批服务水平和行政效能。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

2、政府必须加强事中和事后监管

首先，明确事中和事后监管事项及权力设置。优化政府机构设置、职能配置，完善决策权、审批权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

其次，建立信息共享平台。在事中和事后监管过程中，市场主体合法经营的担保主要是其信用。政府应建立质量诚信报告、失信黑名单披露等信息平台，编制资产负债表，建立全社会信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。

最后，加强行政执法规范化建设。在市场经济起步阶段，政府还可以运用“运动式”整治等方式进行全面管理。但是市场经济发展到一定程度，如果还仅仅依靠“运动式”整治来管控市场，实际效果就不灵了。必须加强行政执法规范化建设，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法。

（三）加强包括消费者监督在内的社会监督

市场监管还需要社会提供共同监管的广泛支持。社会监督包括公众监督、社会舆论监督、消费者监督等监督。公众监督是公众对市场主体的市场违法行为的揭发、检举和控告；社会舆论监督是新闻媒体、网络等公共舆论对市场主体的违法行为的公开报道、曝光与评论等。消费者可以自发成立互助型维权组织，通过设立一些维权组织，提升维权和自我保护能力。国家必须大力支持社会监督，完善社会监督法律制度，畅通各种监督渠道，充分调动社会各方面的积极性，提升社会监管的实际效果。