对地方行政程序法实施情况的思考

一、我国地方行政程序法的内容

（一）我国地方程序法立法现状

地方立法对于行政程序法的探索，对于我国行政程序立法进程和内容完善上都是具有积极的作用。也说明了我国在行政程序法的立法制定是先地方后中央推进方式。

（二）我国地方行政程序法的相关内容

1.行政程序法的基本原则

根据现有学者们对行政程序法基本原则的认知来看，“地方行政程序的基本原则是指，贯穿于地方行政程序规范的整个过程，指导地方行政程序规范的制定与执行，并为在这一程序中的行政主体和行政相对人以及其他程序参与人所必须遵循的，具有普遍指导意义的基本行为准则和评价标准。”①那么本文所研讨的行政程序法的基本原则如下：

（1）合法性原则。按照当前各个地方的《行政程序规定》，我们可以发现，每一部法律中都提出了行政机关要按照法律法规和规章的规定内实施行政行为。因而，在本文中对合法性原则的解读为行政机关在行使行政权力和管理行政事物的时候除了有法律的授权外，也要按照法定程序来进行。

合法性原则包括了两方面的内容：第一，合法授权。行政主体所进行的行为必须是由法律所授权，必须在法定的范围内实施权力，重要的是该权力是不能超越法律所授权的范围。行政主体如果没有经过法律授权实施了行政行为，即便在行使的过程中依照了程序，那么其行为所产生的后果依然是不合法的；第二，遵循法定程序。遵循法定程序就是行政主体在法律授权后，必须严格依照法定的程序实施行政行为，这就是行政活动的整个过程是合法的。另外，行政相对人在参与行政活动的时候也要按照法定程序进行。因而遵循法定程序，不仅仅指的是行政机关也指行政相对人。

（2）合理性原则。合理性原则是在合法性原则的基础上提出的，是要求行政机关在行使权力的时候除了遵循法律的规定外，要符合理性的要求，也要适当。因而，坚持合法原则后，行政机关做出的行政行为是符合法律的精神和公平正义的要求。特别行政机关在行使自由裁量权要符合法律目的，其手段和措施必须适当和必要，避免采用损害的行政相对人权益的方式。

（3）行政公开原则。根据各个地方的《行政程序法》的规定中提出行政机关应当将行使职权的过程、结果和依据向有关的公民、组织和法人公开，涉及到国家秘密或者是依法要保护的是个人隐私和商业秘密除外。所谓行政公开指的是行政主体在行使职权的时候，除了特别要求的事项，都必须依照职权向社会公开。因为在当前的社会中，行政公开已经是行政程序法必然发展的趋势，是长期以来社会发展的产物。行政公开主要体现在政府信息的公开和行政过程的公开。

2.执法程序的规范化

目前，各个地方的《行政程序法》在执法程序上的设置是比较规范化的。比如，福建和广西都在其规定中，确定了一事不再罚的规则。要求行政机关不得对相对人的同一个违法行为、依据同类的法律法规或者规章进行两次以上的罚款或者是重复罚款。比如，在行政行为的规范方面。湖南的规定针对行政执法就有4到5条的规定，将行政合同、政府信息公开、行政协助和行政职权等内容都做出了明确的规定，尤其是将这些尚且没有完全定型化的行政行为做出了规范。比如在执法形式的规范性方面，“执法形式主要包括执法身份的表达、行政文书的告知形式以及执法行为的展开顺序、步骤。”②福建的规定41条中就对送达的方式做出了详细规定。湖南的规定66条中对于执法人员的在执法的时候人数、证件的出示和调查记录的事项都是有规定。

3.取证程序的合法化

取证在行政立法中并不受重视，一般对于证据比较重视的都是刑事诉讼法和民事诉讼法中。但是在地方的行政程序规定中对于取证程序的规定是比较详细的。比如，湖南所出台的行政程序规定中，在23和24条中对于证据的收集和调查都做了明确的规定。比如，在湖南省所发生的取证程序违法的案例居多都是违反了第71条的规定。因为71条的规定就是行政执法所依据的证据应当是查证属实的，行政相对人是可以对证据提出异议。

二、我国地方行政程序法实施情况考察

（一）地方行政程序法实施情况

各个地方所制定的行政程序法确实在司法实践中被应用。在司法实践中也出现过不少的案例就是适用该规定来进行判决的。在这些案例中，确实法律程序约束行政权力的作用，也成功的抑制了行政程序法对地方司法的干涉。此外，在一些地方的判决中，其所记载的依据条款，并没有具体的指出哪些程序是被适用的，这就是地方程序法实施的不足之处。其实从当前所考察的各个地方的规定来看，各个地方之间所适用的法律条文是具有相似性，经常适用的行政执法程序处理、对于办案的期限、证据的质辩和行政决定的行政听证程序等。由于我国各个地方的情况不同，行政管理领域之间的差异性较大，加之各个地方的行政执法人员的素质不一，导致该法的实施并没有取得特别好的效果。

（二）地方行政程序法的实施中存在的问题

1.行政人员的程序意识不强

法律界常说“程序是法律的生命，无程序便无法治”。近些年，在程序意识上，我国的执法人员的认知还是比较欠缺的。程序建设是通过制度、规则来约束行政权力，使整个行政权力行使过程的所有环节都必须合法，以确保权力在法治轨道上正确运行，从而有效地维护公平、公正的执法秩序，提高执法效率、增强执法效果。执法人员的程序意识观念不强，引发了很多问题。出现过很多的行政主体侵犯行政相对人权益事项，比如处女嫖娼案、比如钓鱼执法。这些案件的发生导致我国开始重视行政程序，也去要求行政执法人员积极遵守程序。各地方所制定行政程序法在规定最初颁布的时候，取得了一定的效果，但是很多执法人员依然存在行政执法过程中不按照程序做事。究其原因是我国原有的法律观念是比较重视实体法，忽视程序法，那么在对行政人员程序方面的教育就比较缺乏，那么执法人员自身也不重视程序，导致很多执法人员的程序观念意识不强。

2.立法内容和体系不完善

从地方的行政程序法律来看，由于各个地方实际情况的不同，其各自的规定存在适用局限。特别是地方行政程序法缺乏宪法上的保障，导致其在立法的时候，出现其合法性、平等性和公开性上受到公众的质疑，出现立法不规范的问题。值得注意的是，我国行政体系一直存在官本位的思想，对于民众的意见重视程度不够。尤其是侧重于强调“令行禁止，正名定份”的实体合法性，把该占重要枢纽地位的程序地位搞得含含糊糊，不清晰，不透澈。最终的结果是导致了相关行政程序法并不能很好的维护民众的权益。很多学者的研究结果表明，若与现有的国际上先行行政程序法进行比较，差距是比较大的，尤其很多地方行政程序法都是政府自己制定，很少吸取民众的意见，其本身所有具有的实用价值就会降低，那么立法内容难免出现不全面，进而导致立法体系上不完善。

3.对执法人员的监督作用不强

我国对于地方行政程序的执行，设置有专门的监督机制，但是监督机制从建立至今并没有发挥其应有的作用。从我国地方行政程序法的实施来看，也对行政执法人员的很多行为进行了约束。设置监督机制是为了促使行政机关和执法人员依法行政，提高行政管理水平，同时是为了维护公民、法人或其他组织的合法权益，保障法律、法规和规章的正确实施，维护社会主义法制的统一。但现阶段对于行政主体的监督主要侧重于内部监督，缺乏在外部主体对行政主体的监督，民间的理解特别生动，笑谈为“父亲监督儿子，叔叔监督侄儿”。正是这样的监督关系，出现了大量的执法违法或违法执法案例，诱发了大量的社会矛盾和纠纷。其实我国现有的法律中权利机关是具有撤销行政机关不当法规和规章的权力，但是由于没有完善的程序作为基本保障，是无法真正落实到位。比如，事前监督中，由于对于程序活动没有形成严格的评估体系和评估标准，是无法实施监督；比如，事后监督是可以由司法监督，但是地方司法机构和地方的行政机构有着千丝万缕的关系，事后监督也是不理想的。那么基于这样的机制和不完备的程序立法来看，地方行政程序法对于行政执法人员的监督作用是不会强有力的，是无法真正做到对人民权益的保障。

综上所述，其实在对地方行政程序法的实施进行考察的时候，我们还是看到地方行政程序法的积极作用，只是将实施过程中比较突出的问题进行探讨，从而为推进我国行政程序法的制定提供有益的经验。

三、我国地方行政程序法对国家行政程序立法的思考与建议

（一）国家行政程序立法方向

三十年以来，我国行政立法取得了一定的发展，是由于我国社会的转型所产生的。社会的转型需要国家将程序理念引入我国的法治中，尤其是行政法治内。因而，从地方探索的经验我们可以指出我国行政程序立法发展的方向为：

第一，要将立法动议的权力从行政主体的垄断中剥离，提升公民、法人和其他组织对于行政主体制定、废除行政法规的权利，并且可以利用人民法院的司法审查的来对动议权进行保障。

第二，要将行政法法规和规章起草的人员由行政主体主导打破，增加社会公众、法律专家和利害关系人为小组成员，从而在法律上赋予这些人员的权利和义务。

第三，对于行政法规和规章的监督权不仅仅是由行政主体自己和立法机关行使，而是提升法院的监督。法院的监督就是在个案中可以根据法律来去判断行政法规的合法性问题。

第四，行政法规、规章的起草方式要改变。从自上而下变成合作方式，提倡民众在起草中的力量，从而增加立法的严谨性和实用性。

（二）国家行政程序立法特性

从我国地方行政程序立法的探索，我们可以发现地方程序立法已经有了新的发展，那么对于国家行政程序立法必然要吸收这些新发展出的特性。在立法内容、体系和形式的设置上要考虑到这些特性。

第一，提倡创新内容。随着社会的发展，法律也是不断的更新的。在我们对地方行政程序立法的考察来看，地方行政程序立法已经在规定中增加了新内容和新制度，尤其是民众权益方面着重做出了规定，增加了民众对于国家的信任。因而，我们在制定行政程序法的时候，需要根据国家的发展增加新的内容和制度，特别是要增加对民众权益方面的规定，对于民众权益的保障方面也要增加，对此还要详细规定。

第二，增加行政程序法的实用性和可操作性。我国地方行政程序的立法主要是符合了地方行政的需要，特别是根据地域的情况，那么实用性就比较强。但是国家是一个整体，我国又是一个地大物博的国家，那么在制定行政程序法的时候，要考虑整个国家的情况，从实际出发，特别是增加程序立法的实用性。行政程序法的程序规定是“正当程序”的最低要求，面对多种行政法律的规定或法律之间的关系问题，既保证特别行政程序法各自的特殊性，又要保证基本程序得到遵守。当然，其他法律的程序规定比基本法宽松时，基本程序规定即要自动产生补充适用的效力，促使其他程序“自动提升”。因此，行政程序立法要充分利用本土资源，吸收公众参与行政程序立法和执法，合理规定行政程序法的适用范围以免被其他行政法被架空，要从实际国情、预期效果和法律传统等多方面综合考虑，才能够体现行政程序立法的目的和意义。

第三，体现行政民主广泛性。立法民主是现代法治的标志，立法民主化体现的是人民共同意愿的价值取向，不仅是市场经济的客观要求，也是法治社会的建设需求。我国《立法法》明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法”。立法民主化才能真正实现人民当家作主，才有利于民众间的沟通，才有利于提高立法质量。从当前我们所有的地方行政程序的立法我们可以发现，其立法都体现了民主化。地方行政立法都从人民的角度出发，所有的规定都尽可能做到公平透明，尊重民意，有效的开展工作。在规定下，地方政府也不断提升工作人员的程序意识，端正其工作态度，主动和民众多加沟通，尤其是立法的内容和形式上都充分采纳了民众的意见。因而，在进行行政程序立法的时候，需要我们有关立法机关在进行行政程序立法的时候，要着重考虑到民主化的问题，在立法的内容、制定等方面要提倡民众的参与。

第四，将程序和实体有机结合。当前我国现代化的进程加快，地方行政立法条文中已经出现了实体内容，这说明我国地方行政程序立法中已经将实体和程序相结合，并且这样的做法已经取得了明显的效果。比如，在行政规划、行政指导和行政应急等事项上都是采用的这种方法，可以说已经较好的解决实际问题，并且在一定程度上确实完善了行政执法的程序，促使行政程序法实用性增强。因而，我们在进行国家行政程序立法的时候，可以采用程序和实体结合的方法，从而推进我国行政实体化的发展，也能够增强行政程序法的实用性。

（三）国家行政程序立法和地方行政程序法

从当前地方行政程序法在实施中所产生的效果来看，地方行政程序法确实取得了一定的效果，特别是在一些领域尝试，可以说对于国家行政程序立法是具有补充作用的。比如，地方行政程序法已经对行政强制的实体、程序有所介入和涉及。福建的规定中很早就对行政强制措施的程序上做出了明确的规定，这些规定在实践被适用，具有划时代的意义。比如，湖南的规定中，虽然对于行政强制的程序方面的内容不是很多，但是依然是存在案例引用条款的。比如，部分地方行政程序法已经对行政裁决领域有所程序规定。其中湖南规定行政裁决制度，并且在当地法院对于一些案件的审理中还引用该条款。

值得一提的是，地方行政程序法在行政程序理念的推进上起到了积极作用，为以后国家行政程序法的推行具有基础的作用。但是我们依然发现，由于地方行政程序法之间的不统一，特别是国家没有统一的行政程序法的缺陷，使得一些行政行为没有相应的程序进行规制。

综上所述，我们要吸取地方行政程序法的经验和教训，必须不断的推进行政程序法的立法，促使国家行政程序法真正在我国被制定，推进国家行政机关和行政人员按照程序行使行政权力，从而真正落实为人民服务的理念，保障人民的权益。

四、结语

有法可依，有法必依是法治社会的重要原则。在行政法律体系建设中，我们欣喜地看到新的《行政诉讼法》已经出台，这对于当前我国现有的社会发展而言是不利的，通过对地方行政程序法的解读和对其实施情况的考察，我们可以发现，由于地方行政程序法的出台，在程序理念、程序规范和程序制定上都为国家行政程序立法提供了有益经验，推进行政程序法的发展。