农村集体林地流转纠纷的法律适用问题研究

林地是森林资源的重要组成部分，它既是经济活动得以进行的基本条件，又是不可或缺的生产要素。新中国成立以来，关于集体林权制度的改革一直在进行着，集体林业建设取得了较好的成效，对社会经济发展和生态文明建设作出了巨大贡献，与此同时，诸如集体林权的产权不明晰、林地流转纠纷适用法律不明晰等深层问题一直束缚集体林业发展，其结果是流转的矛盾日益激化，集体林经营效率低下，林业发展不理想。如何有效解决集体林权纠纷，调动林农经营林业的积极性，更好地推进农村集体林权制度改革，这是林业可持续发展亟需解决的问题。

一、农村集体林地流转纠纷刍议

林权流转狭义上是森林、林地使用权的流转，广义上是林地的承包经营权和林木的所有权及其使用权依法由林农转移给他人的行为。而常见的林权流转方式有抵押、出租、转包、转让、入股等。林权问题源于对森林资源使用和收益的现实需求，但目前中国立法层面对此的认识不足，规范欠合理。

林权争议，即人们常说的“山林纠纷”，它是森林、林木、林地的所有者或使用者，就如何占有，使用、收益和处分森林、林木、林地问题所发生的争议。针对不同对象之间产生林权争议的处置，《森林法》第十七条做出了相应规定：个人之间、个人与单位之间发生林权争议的，由当地县级或者乡级人民政府依法处理，而单位之间发生的争议，由县级以上人民政府依法处理。通过对浙江省的调查研究表明，农村集体林地流转纠纷有两大类。一是有关林地流转合同的。例如：履行流转合同的程序不规范、管理制度不完善等。二是由于林权证引起的。基于林权政策的不断调整，林业工作者在发证工作中出现的失误，如证证重叠、林地界限不清，导致林地流转纠纷不断发生。

二、农村集体林地流转纠纷在法律适用中存在的问题

法律适用（即法律的实施）是国家机关、社会组织团体和公民个人实现法律规范的活动。将某个具体的法律事实与抽象的法律事实依据作对照，根据法律规范中关于抽象法律关系的定义，进而形成具体的法律关系和法律秩序。农村集体林地流转纠纷在法律适用上，存在下列现实问题：

（一）林地权属不清晰

当前我国的林权基本得到了落实，但在不同省份之间以及少数民族地区的林地权属问题仍旧存在，虽然林地权属争议已立案，但是始终悬而未决，没有妥善处理。没有以法条的形式给予认定，林地权属仍处于“无法可依”的尴尬境地。2008年7月14日中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布与实施，主要内容之一便是要明确产权，即可依法将集体林地使用权和林木所有权通过均股、均利等易操作、且利于林业发展的方式落实到农户。

（二）流转合同不规范

流转合同作为债权的一种形式，对其制定相应的法律规范是非常必要的，虽然《森林法》和《合同法》等相关部门法对此都有规定，但是相比较而言，彼此之间又存在着差异，没有做到统一与协调，这就导致林地流转合同不规范的问题。在林地流转中发挥重要作用的是林地流转合同，一旦合同有缺陷，那么由此将引发更多的流转纠纷。例如：林地流转合同效力认定相对于一般的合同而言要繁琐得多，《合同法》虽可调整林地流转合同，根据其相关规定能实现对林地流转合同效力的认定，但正如前述，林地流转合同有其自身的特殊性，其效力存在有别于一般合同之无效、可撤销等多种情形；其次，林地流转合同的主体不明确，签订林地流转合同过程中，适格的合同主体范围不易确定，而且由于依附于林地之上的复杂权利，合同主体不单一，这也大大增加了林地流转合同主体资格的确定；最后就是林地流转的合同内容违背了最基本的公平、公正的法律原则，对合同双方权利义务方面的规定不平等，这样就为纠纷的产生预设了潜在的爆发点。

（三）林权流转主体的不明晰

与同流转合同的不规范相类似，林权流转的主体同样面临着各式各样的情况，通过实地走访调查，笔者发现，在农村林地流转的实际操作中，村委会、小组亦是参与者。村委会拥有法律给予的对集体林地所有权行使经营、代表、管理的权利，但在承担相应的责任、义务时，不管是现行的《土地管理法》还是《物权法》都没有明确规定，结果导致林权流转的各主体对自己的权利义务在认识上各执一词。

三、农村集体林地流转纠纷法律适用问题的原因解析

（一）立法欠完善

我国涉林的法律在国家层面（全国人大，国务院）制定的居多，地方制定的法律法规则相对较少，个别地区甚至出现法律空白的尴尬处境；另外，我国国土面积辽阔，各地的自然条件差距很大，由于各个地方和区域存在特殊性，如果只采用单一的法律规范，则很难在不同地区发挥实效，可能会导致林地流转困难，若不及时给予解决，势必会激发矛盾和纠纷，不利于地区的和谐与稳定。即便有的地区联系实际，制定了地方性法律条文，但质量并不高，实际上对于林地流转纠纷的解决起不到应有的作用。其次，我国颁布过一系列涉林法律，但是颁布实施的时间都较早，其与当前生态价值优先的林业战略不适应。即便是《森林法》这样的专门法律也只做出了原则性规定，滞后的法律法规以及不同法律条文之间的矛盾性规定，对于林地流转纠纷的解决无疑是杯水车薪，而且对森林资源综合价值的实现也会大打折扣。例如集体林地的承包经营权问题，《森林法》规定了可以通过入股、合作方式流转。而《物权法》仅仅是对土地的承包经营权做了规定。2008年中共中央10号文件又提出，用抵押的方式进行农村集体林地的转让是可行的。而土地承包经营权在法理上一般是不可以抵押的，在具体的法律适用的情况下出现法律冲突。

（二）程序方面的疏漏

程序法是保障实体法的正确实施，其功能在于能及时、有效地为权利的使用和职权的行使提供良好的秩序。在林权流转纠纷的法律适用上，程序层面的原因有：一是政府和法院在法律实施上的差异。为了解决林地流转纠纷，作为法院，在适用法律时会更多的引用民事诉讼法和刑事诉讼法。而政府适用法律的依据则是行政诉讼法；二是管辖权争议。管辖权的涉及面广，对于管辖权的归属，在认定过程中需要适用具体的法律，但不同的法律规范可能存在冲突的情况，导致林地流转纠纷法律适用问题的产生。三是证据的认定标准没有统一。在林地流转纠纷的法律适用问题上，法院在对双方出示的证据认定时，具有较大的自由裁量的权限，即使相同的证据，经过不同的法院审理，可能会出现认定效力不同的现象。

（三）法制意识薄弱

林权流转参与各方，对于相关法律法规的认识不到位，固然现行的法律制度还不够完善，但也提供了许多合法的化解纠结的法律途径，然而各参与者脑海中普遍缺乏法律意识，遇到林地流转纠结的时候，不大会想到用法律途径解决，采取不恰当的解决方式会使潜在的各种矛盾日益激化，对农村的社会和谐与安全构成风险。特别是类似于集体林地群体性纠纷甚至恶性事件所导致的社会安定困境越来越成为制约和影响该地区社会发展的重要因素。

四、完善农村集体林地流转纠纷法律适用的对策

随着改革开放的不断深入以及中国特色社会主义市场经济体系的确立，我国经济、政治、文化领域都取得了辉煌的成就，与此同时，这也对我国的林地、林业的可持续发展提出了更高的要求，如上文所述，当前林地、林业发展存在着诸如林权利益分配不均、林地纠纷加剧、程序不规范等现实难题，如何为完善农村集体林地流转的纠纷提供适用法律的对策，这是林权制度改革的重点。

（一）修订现行的涉林法律法规，为解决纠纷提供制度保障

以《森林法》为例，在涉及林地流转方面所做的大多是原则性规定，这种过于粗放和笼统的法律条文，对于法律的实施和纠纷的解决都是不利的，因此，联系调研地区的实际情况，我们认为修订《森林法》是当务之急，进一步细化法律规范，使《森林法》更具有可操作性和实用性。对于不同法律法规之间的冲突，可以把《森林法》作为主要依据，而其他相关的涉林法律、法规作为补充，初步建立起林业领域内比较健全的林业法律体系。解决好《森林法》与《合同法》、《农村土地承包法》等法律的衔接问题，统一规范林地承包经营权流转的原则、合同格式与内容、形式、流转操作程序、评估机制、流转价格等内容，最大限度地减少发生农村集体林地流转纠纷。

（二）规范集体林地流转合同

林地流转合同是集体林地流转过程中最为关键的一环，正如上文所述，农村集体林地的流转纠纷在相当程度上是由于林地流转合同这个关键环节出了问题，因此有必要规范集体林地流转合同，完善其中的款项。首先要以法律的形式明确林权流转的主体，然后规定林地流转各个主体之间的权利义务关系，最后，关于集体林地流转合同的效力，要明确林地的用途。针对没有签订或订立不规范的合同，要及时进行补救，补办相关手续、规范合同条款，将集体林地合同公开，就能够有效规避合同效力无效、待定的问题。另外要摒弃现行法律中不公平，不公正的合同内容，确保主体的权责统一。

（三）加强林业执法队伍建设和保障社会监督

实行依法治国，就是把社会主义民主与社会主义法制紧密结合起来，实现民主的制度化和法律化，在林业发展领域，林业部门同样需要将依法行政真正的贯彻和落实，即应该加强执法队伍建设，提高依法行政水平，而加强执法队伍建设必须从执法人员抓起。当前，我国正处于社会变革之中，集体林权制度的改革作为社会变革的重要构成，林权的发展亦进入攻坚阶段、关键时期，社会舆论在监督政府工作、健全社会主义法制、发展社会主义民主、维护社会稳定等方面的作用尤为突出。最后，需要大力开展普法活动，在社会主义法治国家的框架下，传递法律正能量，坚持公民在法律面前人人平等的同时，积极倡导公民监督法律、行政法规和地方性规章制度的实施。