集体土地所有权改革论纲

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翻新时间：2023-05-26

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集体土地所有权改革论纲

一、我国集体土地所有权制度的研究现状

史际春在《论集体所有权的概念》一文中认为，我国宪法规定的土地集体所有权的主体应当是乡、村或村民小组社区，不应当是农业集体经济组织法人。韩松认为，集体土地所有权，是集体范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。

王卫国认为，对集体土地所有权是历史形成的，不隶属于国家所有权，我国集体土地所有权制度存在着弊端，应当再造，要明确集体所有权主体，依法规范流转程序，建立新的土地收益分配机制。

江平在其主编的《中国土地立法研究》一书中指出，集体土地所有权是不完全的所有权，集体土地所有权权能不应当与国有土地所有权权能有区别，还是应当保留集体土地所有权制度，同时对集体土地使用权制度进行深入的改革。

梁彗星教授和王利明教授各自主持起草的《中国物权法草案建议稿》两个建议稿都对集体土地所有权作了规定，并在建议稿说明中主张完善对集体土地所有权制度完善来解决其存在的不足。

陈小君通过田野调查分析我国集体土地所有权制度的现状，认为集体土地所有权制度存在着一系列的弊端，要解决这些题，必须进行集体土地所有权制度的重构。

高飞认为，要解决集体土地所有权主体制度的问题，根本出路在于把集体土地所有权主体的农民集体改造为新型的股份合作社企业法人。

当前，对农村集体土地所有权制度进行改革和完善这一点上，应当说理论界是一致的，但改革的途径和方案有很大的不同。理论上有四种不同的方案：一是实行农村集体土地所有权国有化，取消现行的农村集体土地所有权；二是实行农村土地私有权，将现行的村集体土地所有权废弃；三是部分建设用地使用权和自留地转为农民个人私有，其余部分仍保留集体土地所有权，形成农村土地集体所有权和私人所有二者并存；四是在保留现行我国集体行土地所有权制度下，对集体土地所有权制度改革和重构。①

二、我国集体土地所有权制度所面临的困境问题

我国的集体土地所有权制度，是社会主义公有制的组成部分，由于土地的重要价值和生产上的特殊性，在一定的历史时期集体土地所有权制度曾经极大地提高了广大农民的劳动生产积极性，随着改革开放和市场经济的发展，我国经确立了以农村集体土地所有制为基础，农民承包责任制为主要内容的土地利用制度，但是这种制度存在理论和内容上的缺陷，尤其在市场经济条件下难以反映农民对土地权利的诉求，主要表现在：

（一）我国集体土地所有权的性质不明确

我国现行法律中集体土地所有权有“集体经济组织所有”和“集体所有”两个不同的表述，所以集体土地所有权性质是共有、合有、总有，还是法人所有，存在很大争议，均有学者分别主张。因为所有权性质不明确，集体组织和集体成员间的权利义务也无法进一步明确，影响集体土地所有权制度的完善。

（二）我国集体土地所有权主体存在虚化

我国法律明确规定农村集体土地所有权的主体是农民集体，但在各个部门法的具体规定中又有“乡（镇）农民集体”、“村农民集体”、“村民小组农民集体”三种称谓，我国民事法律确认的民事主体有只有自然人、法人和其他组织，三种农民集体与民事法律主体存在着不一致。农民集体有其特殊性，不是一般意义上的自然人、法人或其他组织，农民集体主体地位虚化和不明确，决定了农民集体有时无法保护自身权益。

（三）集体土地所有权行使主体错位，缺乏监督

村委会一方面是农村自治组织，另一方面具有行政职能，其同时行使农村集体经济组织的职权，导致行政行为和管理行为不分，又缺少合理的监督制约机制，加上现实中少数干部滥用职权，以权谋私，任意出让、出租土地或者任意摊派，加重农民负担，存在着损害农民利益的现象。

（四）集体土地所有权的具体范围模糊

现行法律没有农村集体土地所有权的客体范围界定方面的规定，尤其对土地地表垂直方向的空间范围没有明确规定。因为集体土地所有权具体范围界定不明，所有权人的民事权益范围因此受到影响，经常发生集体与集体、集体与国家之间的纷争，集体经济组织不能有效行使集体土地所有权。②

（五）集体土地所有权各项权能残缺和被限制

依照《土地管理法》，集体土地所有权中除集体土地耕种使用由农民集体自由决定外，其他集体土地所有权权能，如宅基地等建设用地使用权等则需由政府批准，作为土地的所有权人，农民集体无权自己决定，使用权是被限制的；在实现土地收益和处分权能方面，集体所有的土地必须首先通过国家征用才能进行土地出让，然而征地的补偿费用却达不到土地的市场价格，集体土地收益权能不能完全实现；法律规定农村集体经济组织不得直接买卖、转让土地，农民集体不能行使集体土地所有权中的处分权能，集体土地所有权的权能是残缺的。