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牛铭实:中外选举制度的类别及特点

上传者:宋国正
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上传时间:2016-11-02
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牛铭实:中外选举制度的类别及特点

选举制度是将个人意愿汇集成整体意愿的程序,是民主国家反映民意的主要机制。但中国传统社会里很少透过选举来决断事务,直到在清光绪三十四年(1908)公布的《谘议局议员选举章程》和《城镇乡地方自治选举章程》里,才首次出现法律明文规定的选举制度。

选举制度虽然只是一种计票方法,但不同的制度往往会选出不同的结果。另外,一套选举制度一经采用,据有优势的政治势力基于政治利益的考虑,是不希望改变现有选举制度的。因此在选择制度之前,必须谨慎评估各种制度的特点。下文,我将选举分为三类:(1)一人一职的选举,(2)多人同职的选举,(3)多人但不同职的选举,并分别介绍一些各类适用的选举办法。为了增加本文的特色和提高读者的兴趣,我在介绍制度时,会穿插一些史料,说明有哪些制度曾经在中国使用过。

一 一人一职的选举

一人一职的选举,通常用于选各级行政首长。另外,有些国家如美国、加拿大、英国的国会议员选举,一个选区只选一名议员。这个类型有下面四种常用的选举办法:

1、简单多数决制(Plurality Rule)

在简单多数决制下,无论多少人参加选举,以每人得票多少为准,得票最高的候选人当选。

在中国,晚清思想家冯桂芬最早提议使用简单多数决,他在〈复乡职议〉一文中,建议乡级行政人员应由「里中人」直接选出,而非由上级指派或任命。「满百家公举一副董,满千家公举一正董」,正董和副董的选举,由「里中人各以片楮书姓名保举一人,交公所汇核,择其得举最多者用之」。也就是说,得推举票最高的候选人当选。

台湾、冰岛、菲律宾、韩国和墨西哥的总统大选,都是采用这种选举办法。如果候选人只有两位,简单多数决是最简易合理的。但是如果候选人超过两位,这种选举办法可能选出一个不能真正代表民意的候选人。以1987年的韩国总统大选为例,卢泰愚、金泳三和金大中三位候选人实力相当。结果,鹬蚌相争,渔翁得利,卢泰愚以36.6%当选。但是很多韩国人认为,大多数支持二金的选民认为卢是最不理想的人选。也就是说,无论是金泳三或金大中,两人都比卢泰愚更能代表民意。但简单多数决制却选出了最不能代表民意的卢泰愚。

2、二轮决选制(Plurality Rule with Runoff)

为了改正简单多数决制的缺点,很多国家采用二轮决选制。即在第一轮投票后,如果没有候选人得票超过一个标准(很多国家是以过半数为标准,也有以40%、60%或75%为标准的),得票最高的两位(也有以得票最高的三位)候选人再进行第二轮的决选。

1913年10月5日,中国公布《大总统选举法》,采用的也是二轮决选制。《大总统选举法》规定:

大总统由国会议员组织总统选举会选举之。……得票满投票人数四分之三者为当选。但两次投票无人当选时,就第二次得票较多者二名决选之,以得票过投票人数之半者为当选。

法国是采用二轮决选制比较著名的国家。自1965年以来,法国总统选举一直采用这种办法。在过去六次选举中,每次都是在第二轮投票才决定胜负。除了法国,俄罗斯也是采用这种办法的。1996年俄罗斯总统大选,竞选连任的叶利钦(Boris Yeltsin)在第一轮投票仅获得35%的选票,而共产党候选人久加诺夫(Gennady Zyuganov)却得到32%的选票。得票第三高的是退休将领列别德(Aleksandr Lebed),得到15%的选票。在第二轮投票中,由于叶利钦争取到列别德的支持,最终以54%的得票率获胜。除了法国和俄罗斯,芬兰、波兰和许多拉丁美洲国家的总统选举都使用这种制度。

使用二轮决选制,可避免选出最差的候选人,但它却不能保证一定会选出最理想的候选人。在例二里,没有候选人得票过半,因此,得票最高的两位候选人A和B,将进行第二轮决选。由于有60%的选民支持候选人A,A当选。但是在这三位候选人中,C是最能反映民意的。因为虽然没有任何一位候选人得票过半,但如果选民比较A和C时,有65%的选民认为C较理想;如果B和C比较,也有60%的选民认为C比B更理想。

3、累积投票制(Accumulative Vote Method)

在累积投票制下,每位选民同时可投好几张选票,他可将选票分别投给不同的候选人,也可以将选票全投给一位候选人。使用此种选举办法的国家很少,南非在1909年之前,曾采用这种制度近半个世纪之久。

中国在1922年11月4日公布的《京都市市长选举规则》,采用的就是累积投票制:

(1)投票用无记名投票法,每票三权,一次投足,票中书一人、二人或三人,均听其便,其式如下:

一、举三人写式

甲乙丙

二、举二人写式

甲甲乙

三、举一人写式

甲甲甲

(2)京都市市长选举,以得权较多数者为当选人,但当选权数不得少于总投票权数十分之一。

4、威尔氏选举制(Ware Rule)

威尔氏选举制亦称为「顺位投票制」(Alternative Vote)。投票时,选民依个人喜好,将候选人从最理想到最不理想为序排列。如果没有候选人得到过半数的第一顺位票,则将得第一顺位票最少的候选人剔除,将这位候选人的得票移转给第二顺位的候选人。选票会一直向下移转,直到有候选人得票超过半数为止。自1918年以来,澳洲众议院议员选举就是采用这个办法。

威尔氏选举制和二轮决选制一样,虽然最差的候选人无法当选,但最理想的候选人也不一定当选。我们同样以例二为例,候选人C虽然最能反映民意,但由于他得票最少,因此他在第一轮选举就会被淘汰。

二 多人同职的选举

同一个选区有时会选出好几位职位相同的候选人,例如某选区要选出几位国会议员。考虑到这个情况,下面有五种相关的选举办法可供参考:

1、认可票制(Approval Vote System)

认可票制让选民在选票单上,任意圈选他们认可的候选人,人数不拘。投票后,视应选名额的多寡,以候选人得的认可票高低,来决定谁当选、谁落选。

2、全额连记法(Block Vote)

全额连记法规定,视应选名额的多寡,选民在选票单上可圈选足额的候选人。举例来说,如果某选区要选三名代表,每位选民有三张选票,可分别投给三位候选人。

清末,清廷以地方自治作为立宪的准备,以奉天、直隶两省为地方自治的试点。直隶在总督兼北洋大臣袁世凯的推动下,天津县首次采用普选,选举县议事会。这是中国官方第一次举办的选举,也是第一次采用全额连记法。县议事会的选举分为初选和复选两个阶段。1906年5月6至8日举行城内初选投票。办法是凭选举执照换取选票,各写所选一人投入票箱。计有合格选票5,997张、废票427张,选出初选当选人135名。6月15日举行复选。复选是由初选当选人互选。当天有127人投票,投票率为90%。每人投30票,共得3,810票。当选议员30名,得票最多者有200票,最少者13票。

中华人民共和国地方人大选举,一个选区一般选二至四名代表,采用的选举办法也是全额连记法。另外,中国国民党在召开第十三次全国代表大会以前,中央委员的选举也是采行全额连记法。

全额连记法的一个缺点,是掌握多数选票的党、派系或宗族易垄断选举结果,使得只占少数的一边完全没有代表。举例来说,假如某选区要选出两名代表,而这个选区内有某个家族控制了六成选票,那么,如果使用全额连记法,这个家族支持的两位候选人,每位可得六成的票。因此,在全额连记法下,另外四成选民完全没有可能选出代表他们意愿的候选人。

3、限制连记法(Limited Vote)

为了避免多数人垄断选举结果,让少数人也能表达意愿,有些地方采用了限制连记法。用限制连记法,选民可圈选的票数,少于应选的名额。从十九世纪到二十世纪初,西班牙和葡萄牙曾经采用过限制连记法。另外,1868到1880年间,英国有十三个选区也曾使用此种选举方式。

中国国民党召开第十四次全国代表大会时,因有部分党代表批评全额连记法容易造成当权派垄断全局,所以自「十四全」起,中国国民党中央委员的选举改用二分之一限制连记法。我们可用上述全额连记法的例子,来说明限制连记法比较能保障少数团体的代表权。如果采用二分之一限制连记法,因为应选代表两名,每个选民只能投一票。有六成票的家族,最多只能保证选上一名代表,而有四成票的少数团体,也能选上一名。

4、单记非让渡投票制(Single Non-Transferable Vote,简称SNTV)

单记非让渡投票制是限制连记法的一种,它的特点是无论应选名额多少,每位选民只能投一票,当选人的名次以得票多寡为序。

日本自1900年起采用单记非让渡投票制,直到1994年才停止。中国满清政府于光绪三十四年(1908)公布的《城镇乡地方自治选举章程》和《谘议局议员选举章程》,采用的就是这套自日本引进的制度。之后,民国时期1914年公布的《立法院议员选举法》、1947年公布的《国民大会代表选举罢免法》和《立法院立法委员选举罢免法》,继续延用单记非让渡投票制。即使台湾今天的各级民意代表选举还是用这个办法。

单记非让渡投票制并不是很理想的选举办法。任何政党如果无法配票得当,或无法准确估计在一个选区内该提几名候选人,都可能造成不理想的结果。下面,我用两个简单的例子来说明。

在例三中,三个候选人竞争两个席次。根据单记非让渡投票制,得票最高的两位候选人(甲和丙)当选。但是,支持甲和乙的选民超过70%,然而由于选票过份集中在候选人甲,才使得丙有机会当选。如果部分支持候选人甲的选民投票给候选人乙,那么,甲和乙则可以双双当选。但是在规模较大的选举中,如何避免选票过份集中,是需要高度技巧的。

在例四中,四位候选人竞争两个席次,候选人甲和乙当选。但是,如果丙和丁中只有一位候选人出来竞选,则这位候选人可以得到40%的选票,保证赢得一个席次。因此,提名人数过多,会使得选票过份分散,两败俱伤。

以台湾使用这套办法的经验来看,政党通常不确定在一个选区该提几名候选人。提的名额多了或少了,都会造成选票的浪费。另外如何配票得当,也不容易。因此为了便于配票,政党便和地方派系挂 来帮助配票,形成了台湾独特的地方派系政治。

5、单记可让渡投票制(Single Trans-ferable Vote,简称STV)

单记可让渡投票制是英国人希尔(Thomas Wright Hill)于十九世纪所设计,它的特点有二:(1)如果选民支持的候选人得票过高,过剩的票可移转到下一个顺位的候选人;(2)如果选民支持的候选人没有当选的希望,他们的票也可以移转到下一个顺位的候选人。这样一来,选票被浪费的可能性降低到最小。

至于候选人的得票是否过高或过低,以应选席次而定。如果应选出二席,一个候选人只要能得33 1/3%的票,就能保证赢得一席;如果应选出三席,一个候选人要当选,至少要赢得25%的票;如果应选出四席,则20%是最低标准。

单记可让渡投票制计票的办法比较复杂,我们用例五来说明。在例五中,应选席次是两席,一个候选人至少要得33 1/3%的票才能当选。候选人A得票40%,超过33 1/3%,赢得一席。过剩的6 2/3%的票移转到第二顺位的候选人C的得票上,如此,C的得票由20%提高到26 2/3%。剩下的三位候选人,没有任何一位得票过标准,在这种情况下,得票最低的候选人不能继续竞争下去,他所得的10%选票则移转到下一顺位的候选人C的得票上,如此一来,候选人C的得票超过33 1/3%,赢得第二席,计票至此结束。

三 多人但不同职的选举

有些选举不仅要选出多名代表,而且这些代表的职位高低也不同。理想的选举制度除了要选出最好的候选人,还要让这些候选人适得其所。十八世纪后期,两位法国数学家分别提出了他们的选举办法──博尔达计分法和孔多塞排列法──来决定最理想的候选人排列顺序。近十年来中国农村的村委会选举,也面临同样的挑战,除了要选出三至七名村委会干部外,还要因应职位高低来挑选候选人。村主任的职责最重,副主任和委员次之,才干高的人应担任高的职位。这些年来中国农村不同地区,发展出不同的选举办法来挑选理想的村委会干部。

1、博尔达计分法(Borda Rule)

1770年法国数学家博尔达(Jean Charles de Borda)提出一套排列候选人顺序的计分办法。博尔达计分法的操作,可用例六来说明。在例六中,共有四位选民和五位候选人,选民依他们对候选人喜好的程度,将候选人从上到下排列,排列在越高位置的候选人,得分越高。候选人A共得12分,B得13分,C得9分,D得5分,E得1分。因此,根据博尔达计分法,最理想的排列顺序是:B, A, C, D, E。

从例六可见博尔达计分法有两个比较大的缺点:第一,很明显候选人A是最理想的人选,但候选人B的得分却比A高;第二,为了让候选人B排名第一,选民4可能故意将A排在最后一名,以压低A的得分。

中国科举考试的阅卷制度,与博尔达计分法有相似之处。以清代的阅卷制度为例,一份考卷通常由八位主考官批阅。读卷官阅卷后,用○△·|×(圈、尖、点、直、叉)五等加以标识:

及最后总核,多推首席任之,个人随同参加意见,大抵前列者必八人皆圈,其有加尖加点者甲第必后。

2、孔多塞排列法(Condorcet Ranking)

孔多塞(Marquis de Condorcet)认为,最佳的排列顺序是要尽量减少违背选民意愿的可能性。在例七中,假如候选人的排列顺序是(A, C, D, B),因为有四名选民认为A比C好(A>4C),(A>4D),(A>3B),(C>3D),(C>3B),(D>3B),所以,这个排列顺序的孔氏积分是20。用同样的方法,我们可计算其他排列顺序的积分。结果在所有的排列顺序中,(A, C, D, B)的积分最高,所以孔氏认为它是最好的组合。

3、中国村委会选举使用的几种选举办法

根据1987年公布的《村委会组织法》规定,村委会成员人数是三至七人,由村民直接选举产生,每届任期三年,可连选连任。由于村委会选举包括村主任、副主任和委员三种职位,因此各地的投票程序和计票方法样式也很多,但大致可分为五类:

(1)三种职位一次投票,一位候选人只能竞选一项职位(见附录1:临猗县角杯乡西齐永村选票样张)。选票上将候选人依竞选职位分为主任、副主任和委员三组,选民分别在村主任、副主任和委员的候选人姓名上圈选理想的人选。一名候选人不可同时竞选两种职位。很多中国民政官员认为,这种计票法虽然程序简单,但对落选的村主任或副主任候选人却不公平。因为落选的村主任,也许才干比任何一位副主任候选人都强,但他们却没有参选较低职位的机会。针对这个缺点,很多地方提出了下面这种变通的办法。

(2)三种职位,分次投票,落选高职位的候选人可竞选较低的职位(见附录2:厦门市禾山镇高殿村选民投票须知和选票样张)。有些地区,选民在选举日需要投三次票──选民首先选村委会主任,接着选副主任,最后选委员。落选的村主任候选人,可列入副主任候选人名单中;落选的主任、副主任候选人可列入委员候选人名单中。有些地方,例如厦门市,投票分三天举行。第一天选村主任,第二天选副主任,第三天选委员。也有些地区,选民先选主任、副主任,再选委员。落选的主任、副主任候选人,可以参加委员的选举;或是先选委员,然后再从委员中选出主任、副主任。分次投票的优点,是让有才干但落选的主任或副主任候选人,有机会参加较低职位的选举。但这种办法的缺点是劳民伤财,社会成本太高。另外,那些需要选民一天内投三次票的村,在选举日当天要临时印选票,实施上有困难。为了降低社会成本,有些地区采用了下面的变通办法。

(3)三种职位,一次投票,竞选高职位的候选人同时也是低职位的候选人(见附录3:临猗县西张吴乡宏土村选票样张)。统计得票数时,将同一候选人的低职务的得票数加上高职务的得票数,等于低职务得票总数。这种计票法有下面几项缺点:第一,如果当选的村主任候选人也得了很多副主任的票,容易使副主任候选人得票不过半数,造成选举失败;第二,这种计票法容易降低选举的竞争性。因为,高职位的候选人同时也是低职位的候选人,各项职位的候选人虽然比应选人多,但候选人总数往往只比村委会成员总数多一名,地方俗称这种选举为「大差额选举」。

(4)三种职位,一次投票,候选人同时竞选三种职位(见附录4:辽宁省新民市法哈牛镇选票样张)。我简称这种计票法为「转让累计法」。转让累计法的实际操作办法如下:选票上只印候选人的姓名,而不标明候选人的职务。每位候选人姓名后,列有三项职务让选民圈选。一位候选人可能得到主任、副主任和委员三种职位的选票。在计算选票时,得主任票最多的候选人当选为主任,没有当选主任的候选人,他们的主任票数转加到副主任的票数上。副主任的选票重新计算后,得票最高的候选人当选为副主任。没有当选副主任的候选人,他们的副主任票数转加到委员的票数上,根据应选委员人数,以得票最高的几位当选之。这个选举制度的优点是简便易行。但如果选民对候选人意见过于分歧,选票分散,那么,使用转让累计法便很容易出现候选人得票不到半数,而选民必须重新选举。

为了解决候选人得票不过半的情况,我建议采用一种类似博尔达计分法的办法。在计票时,如果没有候选人得到过半的村主任票,则可将每个候选人所得副主任和委员的票打个折扣后上加,上加之后,以得分最高的当选。主任选出后,落选的候选人可将他们所得的主任票下加到副主任票上,同样,主任票比副主任票要更值一些。委员的计票,也可依照同样的办法。至于主任票、副主任票和委员票计分时各值几分,没有绝对公平的分数,我建议主任票一票值3分,副主任票值2分,委员票值1分。

(5)村主任组阁制。村民先差额选举村委会主任,接着新当选的村委会主任差额提名副主任和委员候选人,最后村民再从村主任提名的人选中,选出其他村委会成员。1992年以前,辽宁省铁岭市所辖九个县、黑龙江省青冈县、河南省项城县及新郑县等地区,都采用这种制度。另外,安徽省岳西县莲云乡腾云村和安县邵集乡有些村,也采用这种选举办法。以这种方式产生的村委会,由村主任一人承担政治责任,这是与其他选举方式区别最大之处。这种制度的优点,是村委会干部都是由村主任提名,比较能搭配协调,有助于提高行政效率。它的缺点是,如果没有一个有效的监督制衡机制,则容易造成村委会专权。

四 结

中国直到满清政府办理立宪开始,才引进选举制度。但是满清被推翻后,中国的政治逐步演变成军事实力的角逐,选举成了徒具形式的表面文章。台湾自1950年起推行地方自治,逐渐透过选举来决定政治权力的分配。大陆1979年颁布《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,开始有了比较规范的选举制度。1988年试行《中华人民共和国村委会组织法》后,开启了中国民主化的另一个契机。由于村委会选举的成效很好,并没有造成有些人原先顾虑的混乱和失控,因此,不久将来中国可能开放乡镇或县级的选举。在本文介绍了一些常用选举制度的操作办法和特性,希望能帮助大家对选举制度有更全面的了解。民主化,是中国改革内政的必由之路。但民主不是一个口号,必须有健全的选举技术和规则,民主政治才能扎扎实实地推进。

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