第六讲市政体制——城管综合行政执法Word

　　第六讲：市体制政——市管城综合理 政行执法体制1、解城了市理综管行合政法体制建执立景背 与展发历； 程2分析、城管市理合行政综执面法临问的与题原因 3、分 析市城管综合理行执法政体的制发趋展 势和善完对

　　策、城一管合行综政法的内涵 执1、行政执：与法行政立、法政司法相行立对，是政行

　　机为实关现政职能行，依照法定职和权法定程序，执行法律法和规章的行政行为规。

　　2、城综合管行政法：执城市在管理，由中个行政一关 或得机到授权组的织依法综，行合多使个政机行或关授组权织的相 应职权行政执法的制度。现中实，往往被称之为“管综城合执”、“法相对中行集政罚处权、”相对“集中政许可权”行。

　　二、城管合综政执行体制的法立发展 创

　　1、芽萌段阶2 0纪世0年代中8后期“联，合整”顿或联合“执法”行动， 由某执法部门牵头个，相关执法部参与门，严对重响城影市经济 社生会的活违违章行法为行整进治属。执于部门法间 之的协调机，制非综合并政执法。行2 、试与点推行1996年 《行政处，罚》法1第6:条国“务院或经国务授院 权的省自治、区、直辖人市民府可以决定政一行政个机行使 关关有政机行关的政处罚行，但权限人身自由制行的处罚权 只政能由安公关机使。”行一第以法次律形的式确立相对集 了行使中政行罚处度，为制合综政执行法体的制新提创供法 律上的依了据。 对集相行中处政罚权试点：始阶初、段试点扩大阶到段国全 推阶段行。

　　点：1997年试，务国批准北京宣院区武试，各点地试点作工陆续 展开。范围 扩大：919年9国务《院关全于推进面依法政行决定的》、20 00年《国院务办厅公关于续继好相做集中对政处行权试 点工罚的通作知进一》步推了动试范点扩大围。全面 推：行2020年8《国月院关于进务一推步进对集中行 政相罚权处作工决的定》明确指：出 实“践证明国务院，定确点试工的作段阶目标性已实现，经 一进步在国全进相对集中推政行罚权工作处的机时基本成。熟 为，此依行照处政法的罚定规，国院授权务、自省区治直、辖市人 民政可府以定在决本政区域行有计内划、步骤地开 展相有对中集政处行罚工作权”。

　　明确实施域领主要：是头多执法职责交叉、、复重处罚、执扰法 问题民较比出突，重严影执法响率效和府形政象的域领 。1)市容环(境卫管生理方法律面法、规、规规定章行政的罚处权 ，以强及拆除制不符合城市貌标准容环、境卫生标的建筑准 或者物施的设力权；( 2)市规城划理管、城绿化市

　　管理市政管理、面法方律、规法 、规规定的章行政处罚； 权()3环境护管保理面法方律、规、法章规定规部的分行处罚政权； ()4商行工管政方理面法、律规法规、规章定的无对照商的 行贩政处罚权 (;)5公交安管理方面法通、律规、法规规章定对的侵城占市道路 行为行的处罚权政 ；6(省)、自治、区辖市人民直府政定决整调城市管理领的的域 其行政他处罚权。

　　人有将城执管的法域领概为括“8X”+:“”8指市容、规是、建设划绿、化、政、市环、工境、商交管等管领理域 “,X是指”断被不授予的新法执权“,”所包含的执法X 甚权至远大于8“”。

　　、3化改革阶深段

　　2 00年9月《中2编办央于关清整顿理行执政法伍队实行合 综政执行法点工试作意见的》,综合把行执政与深化行政法 制改革，转变体政职能紧密府结起来。试点合内包容括 (1:进一)转变步政府门职部，实能现两个相“分开”对(政 制策定职与监能督处职罚相能对开、监分督处罚职能 技术检验职能与相分对)。 (2开调)整合执法机并构，行实综合行政法。执( 3加)强机构编制理，管建完立监善督制约机制 (。)调4人整结构员，加行政强法执机构自身设。建 5)鼓(试励点区地开创新拓因地，宜，在综合行政执制法 的限和权范围综合、执机法的设构形式、置综执合机法构 与府部政门关系等方的面极探积索 。02032月，中年办和国务编法制办院又出发关《于推进相对 中集处权和罚合行综执法政点工作试关问相的通知》,题 以加范和推规进。

　　4执、法领域扩大探索段阶

　　200年38月《政许行法可》25条第“:国务经批院，省准、 治区自直、辖人民市府政据根简精、统一、能效原则，可以决 的定一行政机关个使有关行行政机的行政关可权。”许确定相对 中行政许可权的原集。 现则行的相以对集行中政罚权为处主要内容的合行综执法体政制的 改朝着革对相集行中政许可权域领发。展 20081年22月日，全国8首行政个审局批成都市武在区正侯挂式牌， 2 0部个行门审政职能批部划转到全个一，60局项批事审 项3个科由室部全负责按(照会、经社济建、设种职能，三在办事大厅相 设置行政审应一科、批二和科三。) 科按照规定，行政审局必批须及向时职能部门各报行政审批事 通办项情况，便于理能职部门对审事项批办的后续监管结。

　　、三市城管理合行政综法的意执义 传的统管城执法体制：划计济特征经，部管理门，部法 律一规设置一支执法队伍法造成，执法体部主门，多元化， 执化法构机林，执立法能交叉，职行执政

　　法权分。表散现在 行执政法过程中多头，执法、重执复、执法扰法、以罚

　　民管代执、法门之间部权夺利争、相互推责卸，行政执任效法低率，下不但浪费了大的人量物力力力，而财且不利 城于问市题的解决损，政害府象形威信和。

　　实施市管城实理施合综执法是优，城化管理市积的探索极。对善市改市貌容，维护公的权益，维众护政府权、树立 威府政象形能起到都积极作的。用

　　1、有利降于低行成政，提本高行政率效。

　　一方精简面执机法构和执队法，可伍以有效节的约行

　　资源政。

　　一另方面消除因部之间门职交叉、能诿扯皮推而产生

　　的政行面负响，影进各促职能门部的协合作。不调但低了政降府内协调部成本，且而大幅度能降低政地 府外执法对本，有利成于高行政提效。率

　　、2利有减少于执混乱，法护公众维权益 传统行政执队伍法多众如，州杭有107支曾，苏曾有 2州04支人。膨员，胀经费不，以收足和费罚款持，维产 不正常的利生驱益动经，常现出以代收管重、复执、多法 头费收，法执扰民象现。支多队伍法，执称、名装着混乱， 利不于督，监旦一现越出执法权处罚错、等误件事 ，众分不公执清法主体权利，能及不有效救时。济 城管理市行实综执法合一，方面一支由队伍对各种反违城市 管理法法律的规行进为处罚行避，了免重复押财扣物 重，罚复等问款题另，方面一，保群众正障行使常 督权力。监一出旦现违了规纪行违，方为公众便诉，设有效 维其合法护权益。

　　、3利于有确明责职营，造洁整市容境环

　　代城市管现理的中题问往是往合综性的题问，靠一单个

　　能职部的门执法队伍难很解决。统传政执法行门林立，部职能分,难以及时处割理。而且执法各构之间机互相 功争过诿，以罚管，代法违主体交后即费正“光明”大违

　　法，成造容市环境“脏乱”长期差得到解不决 。

　　市综合行城政执由于执法权力相法对集中，有较拥全的 管执法职能城在，实运用际更中易明于确职，责少减推诿扯 ，皮可快捷处理各种违违法章行为迅，消除其危 速，害效维护市有市貌和容境卫生。

　　环4

　　有利、于立建高素的质城执管法队，树立良伍好 的政府形象

　　首先保了证法队伍执的相对稳定，根据家国法律规规法定 ，使行政行执法职能的织组当应由政市职府部能门承担行， 政法执员人应当具备公务资格。员城市在组建各统的行一 政法机构时执，过通化组优，合择录用优保证了，法执队 的高起点伍、规正建化设。其 ，有次利城管于监队伍察的统一理管。实行综合执法 不，能够仅一人、财统、物管的，更理重的是要

　　能够任从 能力、务治政素质风、纪表、组仪织律纪方等面强化法执队伍建 设。建立 一文明支规、、高范素的质政执法队伍，既为管好行城市 供了提队伍保，也障为立树政形象打府下坚的基实。础

　　、城四综合管执法制体完善与的发展

　　、进1步一确城明管综合政执法主体资格和地行位 执法权、等内限容的新综合法机执执法主体资构格地位不明和。确《政行 可法许》行政《处法罚和国》院的政策务法赋规其一定予 合的性，法但合执行综执机法构执的权法限各范围不一地 城，政市仅府据根实需要加际以统调一和配置，许多和整 单行律法规法冲突，无法相解决合综政行执法体主独立的性 题问这不。造但成法中执的职冲权突，也为事后可的能 责追究任和民公权救济增利了添碍。障须必进一步善完相的关律法法，规范规综行合执政法体制 改的，对综革合行执政的主体资格、地位、执法权限法等 进一细化步。

　　2、理清 城市合综政执行体法制的关中系

　　一是合行政综执法构同原机执法主体有间之的系关 前。管理和后置管理续题的问合与配协调。北京城管 部的门03项8管理业分属交务、工商通、 林园、卫生等许多部，城管门的范围边界、常庞异、 杂含混。 对综合针行机构与政有执法原主体之的矛盾间和突， 冲进要一通步各层次过的配套度建制设，明确此之间彼 协调配的机合，制结合电子务政建设，实相互之现 间信的沟息和通享共，综执法和合专执业法机有结合。

　　是不二同级综合行政层执机构之间法关系的各级。执法门部职大体相同，多权层法执，重复管，彼此理冲突 案。例： 深：2006圳年7月1日下午，3圳深城管联市动法大队执名6队 员在华龙道街执时，法到遭龙华街道城办管法执30多队人围 困最，被当后捆街并绑将裤扒下，饱受屈辱。 要子确明、区、市两级综街行政执法机构的职责，合探同一索 统上系级之间下理合工、分协调运作的机新。原则上制 级较层的部高主门要侧重于政研究、策务业导指监、督核 和重考大执法协的调具体执，法动活要由基主执层法伍队承担。

　　济市—南—顺市区两级理城管市理职分工责

　　南：济市、、街现区状市城 市理管构主机负责研要拟订地究方法、规行规章政案、 草政、策准标和理管规范编制，城市管理业专规划确定，年度 目标考和核法办审批市区范围内城市，管重理事项大加强，导指监督、检 查评比考和核惩奖 各区是。城市理管的主，履体行属管理责任，对辖区内城市地管理 事务负全责，负责落实城市理管项各务任年和目标度组，织

　　辖区城市理管护维作招业标承和发，包管监理督城管市经理费 使用，对辖区街道相及关部门的市管城工理作行进督监指、导 考核、奖惩。、 按重照下移原则，各心负区责建筑土渣日管理常、建物筑 部外装审修和批匾牌准核、景夜化日亮管理，相应调整人员常 制编保和障费，保经各证有权管区，有理人事干有，办事钱。

　　3、把管城合执综法体改革制政府职能转变、 行政体与制改紧密结革合起 来现综合行行政执法制更多体现表相在对集城中管市相关理权

　　力，对于上能职变和转政行管理制改体关注革够不尽管在一，程定度上决解多头执了、重复法执的法题问但，由于原 职能部有的权力转门没移有时同带编来和经制费等移，造转成了执机法的编制增加，机构膨胀的构问。题

　　合综法执构机中集执法权种的繁多，常类管不常过来这， 固然和织组力能密相关，切但也反映了府政能职有没转到变位 要把一。些交给社该、会给市场交职能的转移去出结，合综合执 体制法改的革合并，或减削职，再能据职根能的转变整调相关 执部门的法责权职限合理设置编制，,简机精和人构员

　　4。完善、执法程，序高人员素质提加强， 法依行、政文明执 法城管合执法集综行使大中量力，在权前法当律法规不完善的

　　况情下，由自量裁大，权在大存量动运式执法暴、力式执法报复式执、法、绪性情法执、选择执性法、钓式鱼执、法养 式执鱼法等象现滥，用权，力严重影响法执效果危害，政形府象 造成与，众严群重立对情绪。 中民央大族学课组研究报告显示题，过超一半北京的管城 员队为认有现执法式模用作不大或起者极作用消。

　　“打市、砸场烧烤、摊踢”子

　　城执法管首要任务清是界面理，逐界驱上面所有理管对人 相迫，他们快速让使出占据的所面，用这种街拉网式办的清法 理出片一洁整地段，以快尽回市区复有原清洁的序的有貌面。(9页) 城 管执法高速的是度整以执体法势来态把的。握通过驱逐— 这—一“线条粗”的画勾，完成一种“科外手式术的”整， 从治而理出清个宁静与一一统、整洁宽与、松范与规序有相合 的辖区结境。环这就是初化执法的高级效率只有。粗在条线地 清“”洗段地面表污“”以垢，才后进行能入式深的部局整治。( 9页

　　)

　　多个管城执队员去对法少付的数理管相人，会对给方造成人对多势 众、不调可和没、力量与之对抗有感觉的达到，种一战 而屈人之不的良兵效果，好使杂复题问单化，形成秋简风落叶扫之 。(势10页)

　　应当一步建立健进全执程法、监督机序制

　　,强化员培训，人高提人员素 质，高提依行法政平。水倡导 文执明法，人“性执法化” “柔性执法”积极：变执法转 理念，加大使用导、指告、建议劝、提醒等柔行政指导性力的度 重在预防，、加与当事强沟人通变，强性制硬和的行性政法为执 柔相济的行政执法刚。 0027北京年首“行推指政导单六”制对不：同法行违为别分尝试执 事项法示提、轻制问微告题诫、制出突题问约见、制理管任 建议责、重制大案回件访、制典型案例披制露。2007年6月2 7始日安阳，市管城法执设局置安阳“市城管理市行政执 委屈奖”。法高最奖金可达5元，万鼓以执法励员在人法过 执中程明执法。此前文，成都深圳、宁波等地、管部门城曾设也过 委屈“”奖。 2008浙年义江乌规城定情绪管佳不不执法得。 0028年汉：武行轻推微违行为首法免次罚 制2。090,年沉默视注。

　　百度百科—围观—执法

　　围观执法称也为沉执法默是，城管们采指的用过通立肃 围盯观走道经占营商贩执法方的式。种这法执式方无言语 冲既也突肢体冲突无凸显，以人了本、为注关民生、明文 理性执的理法念。

　　起缘2:12年1月20日9南京锁，村金一处路口路边占道做生，意部的摊贩分在管与城主摊交执涉法软磨时硬扛，于是 十多位着身服制的城队管员肃围立观道经占营鱼的摊 ，不一，会主摊便抵不挡住，匆撤摊。城忙管队员这围种观 执的法式方，盯摊贩受到走社了会的评。热

　　213年十八届0三全会中中共中央《关全于 面深改革若化重干问大的决题定》

　　3()深化1行政法体制执改。革整执合主法体，对集中相 法执，权进综合推法执着，解力权责交叉、多头决法问 题，建立权责统一执权威高效、行政执法体的。减少制行 政法执层级加强，食药品品、安生全产环、保护境劳、动保障 、海海岛等重点域域领基层法执力量。顺理城执法体管制，提 执高法和务服平水 。善完行执政法序程，范规法执自裁由权量加，对强政行执 法监督，的全面落实政执法行任制和执责经法费由政保财 障制，做度严到规范格正文明执法公完善。政行法与执刑事 法衔接司制。五机、管执法城步深入化改阶革

　　段

　　2041年十八届四全中《会共中央关中于全面进推法治依若国 干重问题大决的定》

　　、三深入进依法推行，加政建设快治法府政 律的生法命力在于实施法律的权威也，于实施在各。政府级必坚须在持 党领的下导、在法治道轨上开展作，创新执法工制，完体善法执序程，进推 综合法执严，格法执责，建任权立统责、权一威效高的依行法政制体，加 建设快能科学职、权法定、责执

　　法严、公明开公、廉洁正效、高守法诚信 法的政治。府 三(深)化行执法体制改政革根。不据层同政府的事权级和能，按照职 减层少次整合、伍队、高效率的原提则，理合置配执法力量。 进推综合执法，幅减少大市两县政府级执队伍种法类重点在，食药品安 全、工商质检、品共公生卫、安全产、文生化旅、游源资环境农林水、利、交 运输、通城乡设、海建渔洋等业域领推内行合综法，有执条的领域可 以件行推部门跨综合执法 。善完县市两级政府政执行管法理，加统一领强和协导。理顺调行强制政执 行制体。顺城管执理法制体，强加城管理市合执法机综构设建提，执高法 服和务水。

　　平

　　严格实行行执法人员政持上岗和证资管理制格，度未经法资执格试合考格 不得授，执予资格，不法从事执法得活。动严执行格缴罚离和收支两分 条管理线制，严禁度收罚费收没同入部门益利接或者变直挂钩相。健 行政执法和刑事司全法衔机接，制完案件善移送标准和序，程建行立政执法 机、公关安机关、察检关机审判机关信、息享共案、通报情案件移 送、制，度坚克决有案服移、不有案移、难以代刑现罚象，实现行政罚和处 事刑罚无处缝对。 (四接坚持严)规范公正文明执格法。依法处惩各违类行法，为加大系群关 切身众益的重点利领域执法度力。善完法程序，建执立法执过程全录制 度。明确具记操体流作程，重规范行政许可点、政处行、罚行政制强行、 征收、行政收政、费政行检查等法执为。严行执行格大重执法决定制法核 制度审。 建健全行政裁量立权基准度，细化、制化量政行裁标量准，规裁量范围 范、类、种幅度加强行。政执信息化建法和信设息享，提共执高效率法规和范化水 。平全 面实行落执法责任制，政格确定不同部门严及构、机位执法人岗执员 法责和任任追责究机，加制强执监法，督坚决排除对法活动的执预，干止 和防服地方克部和保门主护，义惩治执法败腐现。象

　　2051中央全深面改革领化导组小十八第会次

　　议11月日9,央全面中化改深领导小组革第十次会议八，审议 过通8了文件，项其有《关中于深推进入城市法执制改体革改进城 管市工理的指作意见导》. 议指出会，推进法体制执革改进改市城理管作工要，动适 主应型城新镇化发展求要人和民群生产众活生需，以要城市 管现代理化指向为，坚持人为本、源以头理治、权一责致、协调创 的新原则，理顺管理制，提体高法执平，完善水市城 管，理建权构明责晰服务为、先管、优理化、法规范、安执 有全序城市的理管制体让城，成为市民追人求更美加生好的 有力活托依。要快加进推执法重和执心力量向法县下市移 推，城市管进领域大部理门改制，实现革构机合设综，统 置筹解好机决性质、构法人执身员份编制问等题。要牢树固立 为人民务的服思，健全想律法法规体系执和法度，制别特是要 建一支设过的执硬法伍队真正做，到法依、范、文规 执法。明要持坚点先行试，分类分推层进。

　　具体而言尽，管项表现存在各异，差但会评价普社遍低偏。、1管城法队执伍，合综满率意6为%,9满意度数5指.244分 远远低，于市城卫环工队作的伍社会意度水平(综合满意 率为84.满7%,满意6度数指为56.6分5。)2、执法 目项各项按照：满意度低高序依排为：“次整治违章建筑”、 治“夜间理声噪、”清“占理经营”道、清“除乱 贴乱画、”“治露天烧整”、“渣土烤治”,但各项满 意整度指数在6均分以0。下3、执法 为：行伍队象满形意度对相最，高执态法满度意度最 低“,务公政”开“执法程序、、”执法“果效”“、 正廉洁清则”介二于者之，间执但法为行项各满度指数意不均足6 0分。

　　、4影响执法效果的因素公：众认最为为出突的是执“人员法责 心任不强”,选比例高达42择1.%;然依后为：“宣次传不位到” “、民市参不与够、“法”律规法健不”、全“法手执不段强 ，”择比选例在3均0以上，% “被理者管配合不”和“处力罚 度不”够选的比例较低，但也超择过2了0。%5 重点工、作议： (1)建违建筑章人们普遍认为“超常利益，的驱”动、“主管部门查处不力”和 政“府部或强势单位的门持支是违章建”筑存在 的最主原因要应该重点加强“加大责，任追究、“”一执法标 准”统“和善执法方完”等式工作 。()2占道营，经民认为市解问题决的先优工作以规范马“市路场” “、建设民市便”和“场进改执态法度” 。()3土整治渣“加强源头，理”、“管严洒漏和惩倒”乱、“加大 查力度”巡是主的要策政议建。

　　6 沟通宣传和公众参与：、参与足不宣，沟传不通位到。 首，城先市管的理沟渠道通不，不为公众畅熟知市民反。映城管问 时题4%3的人选拨择市政打1府342热线，拨打5城 部管门所的属60193热线和59401108线热比的例在10都%以下。而且 选择，“他其”的项例偏高，比24.7达1%表明现， 制有度的沟化通道渠还不或够不能得取市民的全完任信。 其，公次众解城管了执法伍队的渠道方面城管执法部门， 自身队对伍宣传力的度显不足。明选“择闻新体”媒最的多 占，了5到%2;外另1有8.9%的选人择网络”,远“远高于 “他介绍”和人

　　从城执法相关单管位宣传材的中料获信息得 再。,“宣传者到位”不“、市参民不与够被公众认”是为影 执响法果的重效要因，分列素第位和二第位。三这均些说 明市管理城中亟需强公众加参与改，善向面众公的沟通宣。传