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成都市政务服务中心的调查与思考

上传者:刘大为
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成都市政务服务中心的调查与思考

  2004年10月第12卷第5期成都行政学院学报

  JournalofChengduInstituteofPublicAdministrationOct.2004Vol.12.No.5

  课题组▲

  中图分类号:D63文献标识码:B文章编号:1008-5947(2004)05-0022-04办好政务服务中心是规范化服务型政府建设的重要组成部分,是深化行政体制改革、提升政府管理竞争力的重要手段。成都市政府政务服务中心于

  2003年11月开始筹建,2004年2月23日正式对外开展服务。政务服务中心选址在城区中心地带的草市街2号,中心大厅建筑面积为14000平方米,1楼和5楼为敞开式办证服务大厅,6楼和7楼设有多个会议厅、招标厅和办公区。目前,进入政务服务中心设立窗口的市级行政部门为44个,150名窗口工作人员由各部门选派。379项行政审批事项及公共服务事项纳入政务服务中心集中公开受理。与此同时,还将面向社会公众服务的“国土办证大厅”、“社会保险业务大厅”、“房产交易办证大厅”、“机动车辆服务大厅”、“公安办证大厅”,确定为政务服务中心的分中心,纳入统一的规范管理和日常监督。目前,各分中心共受理61项行政审批事项和公共服务事项。政务服务中心开办以来,已办理各类行政审批项目和其他服务事项62071件,办结60482件,按时办结率保持在100%;在已办结事项中,当场办结的“即办件”达到35841件,超过办结总数的58%;设在政务服务中心的银行收费点共收取行政审批及其服务事项费用9479笔,总额达2.42亿元;共接待前来办事、咨询和参观的群众40多万人次,日均人流量超过4000人次;先后接待来自全国各地考察团队共46批533人次。受到了社会各界的关注,赢得了企业和群众的广泛好评。

  一、建设规范化服务型政府的示范窗口1.创新管理理念,强化为民服务的意识

  政务服务中心实行“公开受理、阳光操作”的全新工作方式,办事群众自由出入政务大厅,工作人员

  [收稿日期]2004-09-16

  ▲课题组成员:毛正刚,中共成都市委党校行政学院巡视员、教授;路小昆,中共成都市委党校行政学院经研所所长、副教授;陶万辉,中共成都市委党校行政学院经研所副教授;梁丽娟,中共成都市委党校行政学院科研处副处长、副教授。

  的一举一动都在群众视线的监督之下,这是对政府机关传统的管理理念和工作方式的更新。进入中心的全体窗口工作人员以人民公仆的全新的姿态、接

  受社会公众的检验。他们深有感触地说:过去在机关办公时,是“我审批,你服从”、“为民作主”。现在是“我服务,你监督”、“以民为主”。过去是群众看我的脸色;现在是我看群众的脸色,办慢了怕群众不满意,办不好怕群众提意见。政务服务中心提出了服务工作争创“全国一流、西部第一”的口号,全体窗口工作人员保特着奋发有为、积极进取的工作状态,形成“敢与强的比、敢向高的攀、敢同勇的争、敢跟快的赛”的良好工作作风,努力做到“替人民掌权,为人民服务”。

  2.抓紧建章立制,创新制度、机制设计

  政务服务中心着力于制度的建设,旨在形成务实、高效、规范、便民的运行机制。制定了《成都市人民政府政务服务中心管理办法《窗口及窗口工作人员考核办法》《行政审批事项办理服务规范》《行政审批项目办件规则》《窗口工作人员服务规范》等制度,《政务信息公开实施办法》《部门窗口考核实施细则》《窗口工作人员考核实施细则》《窗口工作人员统一着装规定》等配套措施促进了机制的再造。为了打造一流投资软环境,要求部门向窗口下放审批权限、通过设立窗口首席代表、首问接待制、启用行政审批专用章、实现“一口清”等举措,提高了服务水平。制度、机制的创新与再造,为打造一流政务服务中心奠定了良好的基础。

  3.优化办事流程,减少审批环节

  政务服务中心管理机构会同各部门对进入中心的行政审批项目和公共服务事项的办事流程逐一进

   成 都 行 政 学 院 学 报 2004年第5期

  行了审核,并且全部实行了“法律依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准”公开。对集中公开受理的379个行政审批事项及公共服务事项实行分类管理,规定为“即办件、承诺件、上报件、联办件”等四类事项的办理机制,明确了不同事项的办事程序和办理时限,努力做到即申即办。政务服务中心还相继取消了15项行政审批事项的初审权,市建委、市科技局、市林业局等29个窗口部门对96个行政审批事项再次进行了项目优化,共压缩办理时限776个工作日,其中有28个审批事项取消了32个办事环节,有17个审批事项取消了32个原来需由申请者提供的申报材料。

  中心在一些重点窗口积极探索行政审批方式的改革与创新。确立了以“集中审批”办理形式为主,逐步推行“并联审批、联合审批”的审批运行机制,实现工作机制的最佳配置。在工商注册登记方面,市工商局等部门已经开始推行企业工商注册并联审批;在建设领域,基建、技改等涉及多个审批部门的较为重大、复杂的审批事项,如核发建设项目规划选址意见书、建设项目施工图设计审查等事项,市规划、建设、环保、消防、市政公用、公安、教育等多个部门窗口已经开始采用了“联合会审”的形式;在外商投资企业年检方面,以成都海关牵头,采取海关、工商等八个部门建立”绿色通道”,集中当场办理。同时,中心大厅专门设立了银行收费窗口,统一办理进入中心的行政审批事项和公共服务事项的收费,规范行政审批收费行为,提高了行政效率。

  4.推行政务公开,做到“透明”和“便民”

  中心推行“阳光操作、公开办理”,加强政务信息公开工作,明确要求各窗口部门对制作、获得或拥有的与对外办理行政审批或其他服务事项相关的制度和信息,必须以方便群众获取的形式及时完整地对外公开。目前,进入政务服务中心集中受理的363个项目的全部相关信息,都已在中心大厅多媒体查询系统、中心网站以及窗口工作台对外公开发布,供社会公众浏览查询和索取,实体大厅与网上大厅并存,形成了全天候的政务服务体系。市民坐在办公室或家里就可以通过互联网在“网上政务大厅”查阅行政审批事项的全部相关信息,下载申请表格,上传申请审批事项,并查询所申请事项的办理状态;审批部门可以即时通过互联网对市民提交的申请材料进行网上预审。中心大厅配置了书写文具、打印复印、公用电话、代刻公章、自助上网、手机充电、饮用水、读报栏等多项便民服务设施;设置了大型电子显示

  屏,滚动发布各类公告和事项办理结果;放置了16台电子查询触摸屏,办事者可以很方便、快捷地查询到每个审批事项的办事流程、办事须知等详细信息,

  快速查找到办事窗口,随时查询到所申办事项的办理状态。变暗箱操作为公开透明,体现了政府人性化的管理和亲民政府的新形象。市监察局在市政府政务服务中心大厅设立了“监察投诉台”,公开受理社会公众对窗口部门及其工作人员服务态度、工作效率和工作质量的评价和投诉。

  5.省市同址办公,实现了两级行政的快捷互动

  2月27日,四川省政府政务服务中心搬入草市街2号,实现了省、市政府的政务服务中心同址办公,这在全国是一个首创。省市中心同址办公,这有利于提高执行法规政策的一致性、审批行为的协调性、事务处理的及时性,减少了办事环节,缩短了审批时间,更大程度地方便了社会公众。同址办公后,属于市级初审、省级审批的项目,市级部门初审完毕后,即可直接向大厅内的对口省级部门窗口报送,实现了运行上的及时互动,配合协调,大大提高了行政效率。

  二、政府公共管理服务方式的创新

  政务服务中心是地方政府推进行政体制改革的产物,它在一定程度上借鉴了商业服务方式,以集中办公、一站式办理、公开承诺、规范的办事程序以及公众意见反馈机制等特色区别于原来的政府管理模式,使政府管理变得规范化和人性化,体现了“执政为民”、“勤政便民”的根本要求,政务中心不只是表层的服务方式或工作方式的改变,从深层上看,它是政府管理理念的变革,是政府管理方式的创新,它的出现必将对政府行政管理体制改革产生深远的影响。

  1.政务服务中心是建设规范化服务型政府的突破口

  我国行政管理体制的改革已经进行了多年,但过去更多是在机构撤并、权责划分、人员增减上面做文章,缺乏实质性的突破。从目前来看,政府的权力主要体现在两个方面:一是审批权,二是执法权。本来,审批是依法进行的行政行为,其目的在于防止经济主体的行为侵害公众利益。但是,由于种种原因,行政审批成为了政府部门的权利,少数人甚至把审批作为个人手中的特权,想方设法“权力寻租”、以权谋私,引起社会公众的强烈不满。事实上,作为计划经济体制的产物,过多、过细、过滥的行政审批与现代市场经济的本质要求格格不入,已经严重制约了

   成 都 行 政 学 院 学 报 2004年第5期

  经济发展和社会进步。改革政府管理体制就是要革新这种审批的内容和方式,规范必要的审批,使行政审批不再是对申请人的“赋权”或“授益”,而只是依法进行的资格审查和验证行为。这是当前我国政府行政管理体制改革的一项重大课题。

  行政审批制度改革是政府改革的突破口。应该看到,建设政务中心并不是简单的“部门迁址”、“政务搬家”。政务服务中心以全新的服务型政府理念挑战审批管制型传统管理模式。按照“亲民”、“为民”、“便民”的宗旨和“以民为本,以客为尊”的服务理念,削减行政审批,优化办事流程,精简办事环节,推进政务信息公开,完善行政监督。

  政务服务中心的建立和运作,体现出现代政府的两个重要特征:一是政府行为的规范性,设在政务中心的各部门窗口,都按照依法行政、照章办事的要求,各项行政审批的依据、程序和标准均予公示,避免随意性,尽可能缩小“自由裁量”的空间,杜绝公权私用和公利私享。二是政府行为的服务性,政务中心努力创新服务,方便公众,接受监督,减少管制,在建设服务型政府方面进行了有益的探索,使公共服务这一现代政府的基本职能得到更为充分的体现。

  实践表明,政务服务中心不仅是全面推进规范化服务型政府建设的一项重要举措,而且是建设规范化服务型政府的突破口。政务服务中心的建立和运作,促使政府加强自身建设,树立良好政风,为完善市场经济体制,深化行政管理体制的改革打开了新局面。

  2.政务服务中心是政府服务方式的创新

  政务中心的出现是建设规范化服务型政府的现实要求,它作为一项政府管理改革的成果,是政府在进行公共服务、行政管理时服务方式的创新。政务中心的核心机制包括集中办公、一站式服务、公开承诺制和群众反馈监督机制等。

  所谓“集中办公”就是将原政府职能部门的那些与群众有关的职能集中到一个大厅内,面向服务对象统一提供对口服务。政务中心将总共379项服务项目集中置于一个大厅的各个窗口中,统一办公,提供“一门式”的服务;公民在政务中心大厅内一次性解决问题,由跑多门变为进一门。

  “一站式办理”是要求第一个受到询问的公务人员承担起首要责任,如所询问事务属于本窗口职责范围,则必须负责接待,并为之办理所有事务;如不属本窗口服务内容,则负责指点或帮助联系相关部门人员进行接待。公民不再需要与多个公务人员一一接触,所有事项均由首问责任人一揽子解决。

  公开承诺制度即坚持“公开、公正、公平”的原则,实行政务公开和”阳光”审批,政务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众,对服务质量和提供速度进行公开承诺,接受群众的监督。政务公开不是传统的制度、标语上墙,而是各部门制定办事指南,规范服务流程,并将其上网、打印成册,公之于众。

  服务必须以服务对象的满意为准。为此,政务服务中心设立了公众意见反馈监督机制,制定了大量的“服务意见反馈卡”,放置在显眼的地方,办事群众可以对服务人员的服务态度、业务能力等进行评价。公众意见反馈监督机制是所有机制中最关键的部分,正是它保证了前述制度的严格执行。

  集中办公、一站式办理、公开承诺制和公众意见反馈监督机制共同构成了政务服务中心的核心运行机制,是政务中心这一新生事物的新意所在。围绕这些核心创意还相应建立起了一般日常工作制度和工作要求。如窗口的文明用语、服务守则等一系列日常规定都对核心机制起到了支持与促进作用。中心大厅还配置了书写文具、打印复印、代刻公章、自助上网、手机充电、饮用水、读报栏等多项便民设施,营造了温馨、舒适的人性化服务环境。所有这些,都受到社会公众的普遍赞扬和一致好评。

  与原有的政府组织运行模式相比,政务服务中心在组织和运行上发生了以下变化:

  (1)价值取向的变化。传统政府组织和运行通常都遵循马克斯韦伯的经典官僚制模式,公民往往处于被动服从地位,行政人员也将其视为统治和管理对象。而政务中心的创建意味着开始改变科层制组织及其运行模式,将顾客战略的精神引入政府组织,在价值取向上以顾客主权为基本价值取向,在实施措施上,提供具体的服务措施,将普通公民的角色由被动的管理对象转变为拥有自主权利的”顾客”,围绕顾客的需求进行公共服务活动,为顾客利益负责,突出“以民为本”、“以客为尊”的民主行政精神,这就从根本上区别于“门难进、人难见、脸难看、事难办”的管制型政府的衙门式工作作风。

  (2)行政目标的变化。由对上负责变为对下负责。在传统政府中,公务员的评价一般是上级评价或同事评价。同事评价往往变成了互相包容乃至袒护,所以公务员对待服务对象的态度普遍是冷漠和盛气凌人。政务中心的群众评价机制虽然还很不彻底,群众的评价只针对窗口公务员,但将公务员的工

   成 都 行 政 学 院 学 报 2004年第5期

  作直接交由服务对象进行评议已经是一个不小的进步。将政府行为的过程与结果置于阳光之下,接受社会公众的评议和监督,向广大人民群众负责,将有助于强化公务员的责任感,建设责任政府。

  (3)行政行为的变化。由壁垒变为网络;由分工变为合作。传统官僚制的一个特点就是对制度的崇拜,以严格的非人格化的金字塔结构为其制度基础。而这种”非人格化”的制度结构依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了“鸽笼”之间“老死不相往来”,再加上公职人员的“理性经济人”角色,造成职能各自为政,所提供的服务也是支离破碎的。政务中心将原先数十个职能部门的工作合并到一个政务大厅内集中办公,打破了部门壁垒,形成网络化的服务体系,打造了便民高效政府的崭新形象;传统官僚制强调公共行政在职能专门化基础上进行劳动分工,要求“服从非个人的制度”。这就可能导致公共部门之间缺乏相互的协调与合作。政务中心遵循“联合办、转报办、解答办、劝慰办”的一门式服务,为公众提供全面、综合性的服务,不同部门、不同工作人员在同一地点同时进行有效的合作,避免了相互推诿和扯皮,体现了高效政府的办事效率。

  (4)行政方式的变化。由“繁文缛节”变为“一步到位”。传统政府提供公共服务是在牢固的金字塔组织结构之下进行的,必须经过严格的程序和复杂的流程。但是,由于在现代化进程中,政府组织在“内环境”和“外适应”上均出现了变化,程序和流程日益增加并复杂化,最终使公共服务的质量被繁文褥节所淹没。政务中心确立了“立即办、限时办”的一站式服务,及时把效率理论移植到政府部门,提高政府的时间敏感度,并明确规定了提供服务的时限,通过“集中办公”和一站式服务向顾客提供一步到位的公共服务,节省了公众大量的时间和精力,体现了现代政府的精简快捷。

  三、进一步加强政务中心的建设

  政务服务中心是深化行政管理体制改革的产物,它推动了建设规范化服务型政府的步伐。进一步发挥政务服务中心在建设规范化服务型政府中的作用,既需要不断改进和完善政务中心的各方面工作,更需要立足于改革和发展的全局,把办好政务中心作为加强政府自身建设的重要环节,推进成都市行政管理体制的全面改革和不断创新。

  作

  《行政许可法》的颁布实施,是行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。它将推动政府管理模式从全能政府向有限政府转变,从管制政府向服务政府转变,从权力政府向责任政府转变。政务中心为《行政许可法》的全面正确实施提供了有效的载体。

  按照《行政许可法》规定,政务中心要在行政审批项目监管、确保一次性告知制度、深入优化流程方面加大工作力度。在行政审批项目监管方面,进一步严格认真清理,加大对双重受理、违规审批和违规收费的查处力度。在深入优化项目流程方面,在“三简化”(环节、时限、申报材料)基础上,着力推进“承诺件”向“即办件”的转化,进一步提高办事效率,最大限度方便群众。

  第二,政务中心的建设要以提高工作效率和服务水平为中心

  建设政务服务中心并不是政府改革的最终目的,而只是推进改革的手段和途径。目前,在政务中心创建和运作的初期,社会公众对政府审批制度的改革和政府工作作风的转变给予了充分的肯定和积极的评价。下一步要把工作重点放在提高工作效率和服务水平上,着力于政务服务的规范化和高效化。政府各部门的行政审批项目和公共服务事项,能进入服务中心的都应该进入。同时要提高“即办件”的比例和现场办结率,不能把政务中心的窗口仅仅办成一个“接件处”或“传递点”。还应该不断提高公务员的依法行政水平,切实转变政府职能。

  第三,政务中心的建设要与政府机构的调整改革密切配合

  过去,我们的相当一部分政府运作是围绕“审批”来进行的,建设政务中心对政府机构的调整和设置提出了新的课题,提供了新的契机。在政府部门的大量行政审批事项和公共事务进入政务中心以后,应该把政务中心的建设与政府机构的改革结合起来,对政府机构进行必要的调整,从精简、高效的原则出发,撤并行政机构,减少行政人员,降低行政成本,以适应政府职能转变和运行机制创新的新形势。

  责任编辑 王承云

  第一,深入学习《行政许可法》,推进依法行政工

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