基层社会治理问题研究——党课讲稿(23页)

　　基层社会治理问题研究

　　（党课讲稿）

　　前言

　　大家好，我今天向大家报告的题目是“基层社会治理问题研究”。这个题目首先起始于这样一个疑问，经过改革开放三十年，中国的综合国力大大增强，人民群众的生活水平大大提升，但与此相对应的，却是社会不满情绪、不稳定因素不断涌现，信访与维稳成为基层政府的头疼大事，领导干部普遍感觉基层社会治理越来越难。为什么会出现这种看似矛盾现象？今天的报告主要分为四个部分：

　　一、体验政治时代的到来

　　首先，我们所处的时代背景，这是一个体验政治时代的到来。经济基础决定上层建筑，不同的主导产业形态也会导致不同的政治形态，而不同的政治形态会对领导干部的行为范式提出不同的要求，因此了解并且掌握政治形态的特点，对于干部的思维方式、行为方式都有着重要的意义。

　　在以农牧业为主导的第一产业时代，政治的形态主要体现为官僚政治。农业是主导形态，绝大多数人从事自给自足的小农生产。这种小农经济基本上不需要政府的过多干预。在中国历史上，政权只到了县一级，县以下没有正式的政权机构。除了赋税和重

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　　大的司法活动，农民很少与官府直接打交道。所以说在中国的这个古代，传统政治的政治过程主要发生在皇权和官僚系统内部，所以在以农牧业为主导的第一产业时代，那这一时代的政治形态主要体现为官僚政治。

　　而在以制造业为主导的第二产业时代，政治的形态主要体现为阶级政治。随着技术的进步和产业的发展，新的社会阶层资产阶级和工人阶级产生了，诞生一种以阶级对抗为基本特征的阶级政治。在西方以制造业为主导的时代，阶级对抗运动此起彼伏，成为政治常态。

　　但是，中国具有特殊性。中国最大的特殊性在于执政党中国共产党不仅代表工人阶级，还代表了最广大人民群众的根本利益。因此，在制造业为主导的中国这一时期，阶级斗争和对抗并非政治的常态。但值得注意的是，在中国制造业为主导的三四十年中，也是我国群体性事件最为频繁的这一时期。

　　而到了第三产业，服务业是主导产业，在多数发达国家的第三产业占到GDP的比值已经都超过的70%。在2013年，我国第三产业占到GDP的比值也首次超过了第二产业，我国正逐渐步入以服务业为主导的时代。

　　那在以服务业为主导的时代，用户体验成为了经济运行的核心，以手机行业为例，手机行业早就是以创造设计为主导的服务业，而不再是以生产加工为主导的制造业。以手机行业为例，苹果手机替代了诺基亚手机，替代了全球手机行业的老大。其成功

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　　的关键正是抓住了消费者的用户体验，其实苹果手机的硬件配臵并不是为顶级的，但它能够将各种技术和设计综合运用，给用户带来良好的体验，通俗一点讲是用得特别爽。那这个是经济，经济是用户体验的关键。

　　那对于用户体验的原则，也逐渐地从经济的领域应用到了政治的领域，成为政治运行的一个重要的原则。党和政府不仅要发展经济，还要提供公共服务，而你的这个公共服务是否满足了民众了需求，实际效果好与否，评判的对象是民众，民众根据自身的体验来评判，所以体验政治时代已经慢慢到来了。

　　那体验政治主要有以下这几个特点：第一，体验是一种主观的感觉，它不是一个客观的事实。一方面，主观感觉的形成基本是对客观事实的一个反映。但另外一方面，主观上的体验与客观上的事实，它也存在着一定的张力，并不完全等同。我们的领导干部学历高、能力强，常常“5+2”，“白加黑”，做的大量的工作，也取得了非常骄人的成绩，但很多时候往往吃力不讨好，老百姓不买账，甚至端起碗来吃肉，放下筷子骂娘，是因为很多情况是由于我们做了大量的工作却没有能够恰到好处地了解并且改善群众的体验。老百姓的用户体验并不好，那这是第一点，体验是一种主观感觉。

　　第二点，体验分为三个层次：感官体验、交互体验和情感体验。感官体验是浅表层次的，老百姓去政府办事，是不是门难进、脸难看、话难听，这是体验的第一个层次，感官上感觉怎么样，

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　　好不好。体验的第二个层次是交互层次，是不是事难办，如果老百姓与政府打交道，去盖章，是跑断了腿都办不成，还是很快就能够得到妥善解决各种小事，这是民众与政府的互动过程中形成的一个体验，是相互的体验。在这个过程当中，民众对你的体验和感觉如何，这是一个交互的体验。而体验的第三个层次是情感体验，通过前两个体验，通过感官体验、交互体验，群众对党和政府拥护不拥护，信任不信任，在他的内心深处、情感深处是否认同，这是最深层次的体验。体验分为感官体验、交互体验和情感体验，这是体验政治的第二个特点。

　　第三个特点，民众的体验更加偏重于“小事”。政府谋发展，搞建设是大事，群众日常生活中遇到的矛盾和问题是小事，那我们可以对大事和小事做一个简单的分类。就绝大多数的群众而言，似乎并不关心今年当地的经济增速是上升了还是下降，财政收入是多了还是少了，是不是上了一个大项目等这类的大事，而是更多地关心自己家遇到的那点小事。因为政府的大事给民众带来的体验，这种体验包括愉悦感、痛感并不够强，而自家的小事给自己带来的这种愉悦感、喜悦感和痛感是真实存在，异常强烈的。因此，相对于政府的大事，民众的体验更加深切地来源于小事，这是第三个特点。

　　二、基层社会维稳问题的起因

　　（一）“大事”与“小事”的体验

　　回到我们最初说到的这个问题，为什么经济发展了，群众生

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　　活水平提高了，而反而有这么多的不满和不稳定因素？我们首先从刚才所说的群众对于这些大事和小事的用户体验来进行分析。

　　关于大事和小事的体验，关于基层社会治理越来越难的原因的分析，一种主流的说法是我们在发展过程当中遇到的腐败、贫富差距等，这是人民不满社会不稳的根源。那腐败、贫富差距，这些确实是人民不满的一个来源，但却不是一个主要原因。因为这一类的体验多数停留在感官、情绪和言语层面。人们只是口头上说，口头上骂，不会行动上去做，不会因为这些问题而上访、群访，除非官员腐败、贫富差距，与自身直接有关，否则一般不会走上街头的行为。

　　那导致人民不满、社会不稳的主要原因是人民群众自己家遇到的那点小事和不公正得不到解决，群众关于小事和不公正的体验感差，这种小事和不公正五花八门，非常地多。举一个例子，我有一个朋友，他所住的小区的楼下有一家会所，每天晚上鼓风机的噪音“嗡嗡嗡”声音特别响，影响了居民休息，那他去找会所交涉，人家压根就不理睬，没办法，他又去找了居委会，居委会的同志说：“这个我们管不了，没有执法权，要不然去找公安，去派出所。”去派出所，派出所的同志说：“这个不归我们管，噪音的问题得找环保局，他们管。”打了环保局的热线电话，环保局的同志接待得非常热情，说：“我们争取两个月之内来上门了解情况。”我朋友就问了：“怎么两个月？这个夏天两个月就过去了，到了秋天我把窗户一关，噪音也没那么大了。”但这个

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　　环保局的同志说：“我们环保局负责噪音这一块的工作总共就3个人，我们全辖区的总共有300多万人，一天好几十个投诉电话，我们得一个一个去监测，得排队。能给你两个月反馈就算是不错了。”我朋友说：“好。”两个月之后环保局的同志来了，去会所监测，噪音确实是超标很多，但他们说他们也解决不了，这是因为会所不归他们管，建议找工商。工商的同志也说各种理由，就是解决不了。总之，就这样一件小事就没人管，就是了解不了。那作为老百姓，我的朋友说：“那我肯定怪政府，我肯定有不满，这件事我跑了这么多次一直没解决。”那这些事情非常多，对于政府而言也许都是小事，但对于群众而言，却有着切身之痛。

　　因为这类的事是人民群众自己家的事，这种体验感或痛感非常地强烈，往往要比腐败、贫富差距，这种自己的痛感强烈得多。这种小事如果不断地积压和累计，很有可能直接导致从对立的情绪转化为对抗的行为。前几年因为一个初中生引发的贵州“瓮安事件”，为什么最后能够发展到普通老百姓去打砸烧政府大楼？背后是日积月累的对当地政府的不满的怨气。

　　（二）党政系统的科层化

　　那接下来的问题是，为什么我们以前在替群众排忧解难，办理群众各种小事的方面非常地娴熟，做得非常好，现在却很难做到了？首先，根源在于党和政府的科层化。在中国，信任首先来自于感情，感情怎么来？在革命年代，共产党人每到一处，干部战士都能够“缸满院净”，挨家挨户替群众解难，这才赢得了群

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　　众的感情和信任。如前线士兵给爹娘写信说：我在前面打仗，有困难找组织。组织真给你办，生病了给你看病，没粮了给你发粮。前几天我们跟一个干部聊，说：“我现在家里有困难找组织，组织都不一定给解决，何况很多老百姓的一些事。”为什么那个年代干群关系是鱼水关系，如此地融洽？因为那时候我们党是扁平化组织，干革命的目标非常单一，而且官兵一致、干群一致，严守“三大纪律”、“八项注意”，带头为群众做小事，如“缸满院净”，到一处地方，先给老百姓，因为家里的儿子都上战场了，先给老百姓把水缸的水给挑满，把家里的院子给扫干净了，这才跟群众有了感情，群众才会慢慢信任你，才能够使得像“打土豪，分田地”等大政方针，群众愿意跟着你干。这些大政方针能够落到实处。那随着社会各项建设事业的发展，我们党执政了，要搞建设了，这种扁平化的党政系统日益地科层化。层级多，专业性强，因为需要办很多事情，需要搞建设，这个是不可避免的。

　　科层化的党政系统，在促进经济社会跨越式的发展过程中起到了极为重要的作用，办成了许多大事。但是科层的党政系统，办得了建设和发展的大事，却很难办理群众各家各户的小事。因为这主要存在于这几个的困难。

　　第一点，科层系统内在要求对上不对下。共产党执政，对上和对下其实是一致的，是结合在一起的，因为都是代表了最广大人民群众的根本利益，但在实际的党政工作的日常运行当中，它存在的一个实际情况并不完全是一致的。下级政权承担了大量的

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　　上级交办的行政性的事务，替群众办小事的经历、动力等都是相对缺乏的。

　　第二点，科层系统要求依规章制度条文办事，这是应当的。现在都是要依法办事，依照规章制度条文办事，这也是依法办事，但存在一个实际的情况是，群众在日常生活当中遇到的小事和不公正经常是五花八门，有的时候是无法可依或法不责众，要么是执法艰难。在不少群众看来，完全按照条条框框办事，事情往往办不成，往往会遇到推诿扯皮的现象。

　　第三点，科层体系容易通过简单的人民币思维解决问题。有一种流行的说法是“凡是人民内部的矛盾都可以用人民币来解决”，这种方法看似简单有效，但却无助于解决社会矛盾，反而会加剧了社会的不公。靠花钱来摆平往往会造成一种恶性的循环，导致花的钱越多，加剧了社会的不公。靠花钱来摆平，会造成一种恶性循环，那这种恶性循环往往会成为闹事的根源，导致一种导向是，大闹赚大钱，小闹赚小钱，不闹没有钱；导致了老实人吃亏，刁民赚钱。那这样一种导向往往就会培养出越来越多的刁民，使老实人越来越少，社会越来越不稳定。所以这种人民币思维要不得，要一切依法办事。

　　（三）社区的衰落

　　除了党政系统的科层化，社区的衰落也是群众小事和不公正无法解决，体验感差的另外一个原因。以前在中国古代的传统社会，老百姓遇到不公正的小事是怎么解决的？其实也主要不是去

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　　找政府。在中国古代，政权只到县一级，县以下就没有政权的正式机构了，除非遇到重大的司法案件，才去县衙（官府）告状，一般的小事，不公正、矛盾，那这些小事不公正、矛盾是如何解决的？大多数都能够在自己的社区中得到解决，如在传统的乡村社会，一个宗旨聚居的地方是一个社区，有族长、族田、祠堂、族规民约，老百姓遇到的不公正，大多数能够在自己的宗族社区内得到解决，基本不需要去找县衙（官府），有一句话是“国权不下县”，是指刚才的情况，国家的政权基本不会延伸到县以下，这是“国权不下县”。但还有一句话是“郡县制，则天下安”，既然国权不怎么下，那又如何做到郡县制？天下安的？主要靠一个一个的宗族社群的自我治理以达到天下安的局面。

　　但现在社区不断地衰落了，社区的衰落使得原本处于一个个集体当中的人们变成了碎片化、原子化的个人。而碎片化、原子化的个人，遇到的五花八门的小事和不公正，它无法通过扁平的社区得到解决。因为一个社区是一个扁平的组织，它没有多少层级、等级，那人们生活到一块儿是一个扁平的组织，它没有办法通过在扁平的社区当中得到解决，于是都去找政府，因为社区瓦解了，一个一个包裹在社区边界当中的人民变成了碎片化的个人，那他都去找政府，但由于要搞建设和发展，党政系统的科层化，主要精力是办大事，它没有办法与碎片化、原子化的个人进行有效的对接，导致事情很难办成，民众的不满和怨气难消。

　　三、社区衰落的原因与后果

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　　那接下来的一个问题是社区为什么衰落了？1949年建国之后，很长一段时间，我们先界定一下“社区”，农村的社区主要表现为大队、生产队，农村的土豪劣绅被打倒了，共产党运用了现在的组织手段，将广大的人民群众组织起来，而且“支部建在村上”，那通过将人民组织起来进行建设，在这段时期，农田水利、教育、卫生等各项公共事业都取得了长足的进步。我们在上世纪80、90年代还能看到一些标语“人民教育，人民办”，就在这几十年当中，这些农村的教育、医疗卫生、农田水利、灌溉设施等公共事业取得了一个快速的进步。这是在农村。

　　在城市，一个单位是一个社区，我们还能够想象得到，在七八十年代的时候，陌生人一见面，这个城市的局面打招呼首先是，你是哪个单位的？那在这样一个时期，单位是城市管理的一个最基本的单元。一个单位就是一个社区，在这一个单元一大院，人们生活在一起。在农村，它是有着亲缘关系、血缘关系的人在一起，而在城市，原本没有血缘关系的人们因为共同的工作、共同的单位生活居住在了一起，如有个单位大院，不仅生活在一起，而且这个单位大院有食堂、医院，甚至有学校。在这个城市的单位社区，大家彼此熟悉，原本没有血缘关系的人们，情感联系非常地密切，这种集体精神，对于单位的认同以及道德水平也是比较高的。在毛主席的时代，为社区，不管是农村的大队、生产队的社区，还是城市的单位社区，体规了强大的经济和组织基础，社区的力量非常强大，但过高的集体化程度，过于强调公，而抑

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　　制了私，也泯灭了上千年的小农个体的传统，降低了个体的积极性，埋下了失败的伏笔。

　　然而矫枉过正，物极必反，改革开放后，则又是迈向了另外一个极端，个体的绝对主导也使得社区不断地衰落，甚至趋于瓦解。近年来，无论是农村社区还是城市社区，都呈现一个衰落的态势，在农村社区，首先是空巢化，一些农村社区甚至出现了“十室九空”的现象，有一篇新闻报道，是江西的一个自然村，原本几十户的农户现在只剩下了一个人，因为市场化，流动增强了，都外出务工或留在县城了，呈现出“空巢化”，没有人了，也就没有了社区。第二，农村的集体至上的价值观的瓦解。原来在建国之后，一个村，一个村集体，它有着很强的集体的认同了，但现在集体的大家庭的认同因为市场经济的发展，对于人的价值观的变化也是有着强大影响的，个人至上的价值观，因此成为了一个非常普遍的现象。这是在农村。

　　在城市，首先这个城市社区是一个“睡城”，绝大多数的城市社区承担的最主要的功能是“睡觉”，很多社区没有其他功能，没有交往的功能，交往，对社区的认同非常薄弱。这是在城市社区当中，它是一个陌生人的社区，不像农村，原本有血缘亲缘的，原本是一个熟人社区，这是在农村。但在城市，它是一个陌生人社区，它是先有了这样一片地方，有了这样一个楼，然后来自四面八方，彼此不认识的人搬到这个社区当中，慢慢建构这样一个熟人社会。但现在一个熟人社会的建构过程，一个社区认同的建

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　　构过程是非常缓慢的，甚至出现上下楼或对门的邻居，十几年了都不认识的现象非常地普遍，也非常地冷漠。而这种冷漠的极端案例是新闻报道当中经常会说，很多老人死于寓所，很多天之后才发现的极端事例，这是城市社区。

　　（一）当代社区衰落的三大因素

　　那导致当代社区衰落是什么因素导致的，无论是农村社区还是城市社区的衰落的？第一点，市场化。市场化带来巨大的社会流动，客观上不利于社区认同和社区凝聚力，因为高度的流动带来的人员的不稳定。第二，市场化对于价值观的冲击，原本集体至上、大家庭的价值的认同，逐渐地让渡于理性和契约占据主导地位，个人至上的价值观成为了普遍，而个人至上的价值观对于社区的精神，社区的认同、社区的参与，都会带来不利的影响。这是市场化。

　　第二点，行政化。首先一点是对于社区干部的“准公职化”。无论是农村社区还是城市社区，无论是村委会还是居委会，它的定位是一个自治的，但我们现在是对自治定位的村委会、居委会的干部，是变成了拿政府补贴的“准公职人员”，他还不完全是一个“准公职人员”，姑且可以称为“准公职人员”，上级交办的行政性事务非常之多。其实对上和对下，理论上而言是一致的，是统一的，但实际过程当中却存在着一定的偏差。还有一个是干部调配，村干部、社区干部，理应是本村本社区的，因为这样熟悉情况，每家每户的情况都很熟悉，有利于工作。但我们就在北

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