中国农村土地制度的变迁问题

中国农村土地制度的变迁问题

摘 要：中国作为世界闻名的发祥地之一，它以强劲的生命力为人类文明做出了不可磨灭的贡献。在中华上下五千年历史的朝代兴衰、君主更替中，不变的是当权者对土地和权利的向往和追求。究竟如何在夺取政权后去分配和管理土地，进而制定一个顺应历史发展和百姓呼声的土地制度，是一个朝代是否能够长治久安的决定性因素。土地问题对国家经济发展以及政治统治具有极其重要的作用。当前，由于解决"三农"问题和建设社会主义新农村的迫切需要，农村土地制度创新被推到了农村经济体制改革的前沿。作为社会主义建设的接班人，我们必须明确古往今来特别是新中国土地制度的变迁历程，认真思考当下问题的解决办法和其发展方向，进而有的放矢地为早日实现“中国梦”做出自己应有的贡献。

关键词：农村,土地制度,变迁,现状，问题与对策 中国作为世界闻名的发祥地之一，以它强劲的生命力为人类文明做出了不可磨灭的贡献。但究竟何为“中国”？“中国”一词最早出现是在现中国境内考古发掘出的原始人的雕刻中发现，后来也有《大雅·民劳》“惠此中国”。“中”即是中心和主宰，象征着统治者对土地和政权无可争辩的统治地位。“国”即是外为城墙内为土地，表明古代郡主对土地的重视和爱慕。所以，在中华上下五千年历史中，朝代兴衰、君主更替，不变的是当权者对土地和权利的向往和追求。究竟如何在夺取政权后去分配和管理土地，进而制定一个顺应历史发展和百姓呼声的土地制度，是一个朝代是否能够长治久安的决定性因素。

土地问题对国家经济发展以及政治统治具有极其重要的作用。“地者，万物之本源”，“夫民之所生，衣与食也。食之所生，水与土也”[1]“意民之情，其所欲者田宅也”。因此，“地者，政之本也，是故地可以正政也”;“理国之道，地德为首”;“地不平均和调，则政不可正也”。[2]显然，有无土地以及土地占有关系是否均衡，是民心趋从和离散的重大问题。所以，农民土地问题一直是历代统治者所关注和重视的政务，上述思想被不断发展，并被载入《资治通鉴》一类的著作流传至今，成为官员或干部的必读之书。

诺斯也曾说，改革路径的选择是历史在起作用，经济的发展也是如此，无论是政治制度本身，还是信仰制度都与历史密切相关，它们的产生和演变受过去影响，同时也限制了当前和过去改革路径的方式的选择；如果我们不知道自己是如何过来的，就不知道今后前

进的方向。[3]当前，由于解决"三农"问题和建设社会主

义新农村的迫切需要，农村土地制度创新推到了农村经济体制改革的前沿。作为社会主义建设的接班人，我们必须明确古往今来中国土地制度的变迁历程，认真思考当下问题的解决办法和其发展方向，进而有的放矢地为早日实现“中国梦”做出自己应有的贡献。

一、中国农村土地制度的变迁历程

A纵览太平天国运动之前的土地政策

中国历史上，反复演绎着土地“强制兼并”和“拟制兼并”的故事，与此相对应的是朝代更迭的周而复始。强制兼并和掠夺土地的典型案例如两宋时期的“公田法”、清代前期的“圈地令”;均田和限田的典型案例如盛行于西周的“井田制”和晋代的“占田制”、北魏的“均田制”。土地强制兼并和掠夺带来极其严重的经济、政治后果，因此抑制兼并、均田和限田思想和政策主张在封建社会一直占据着重要地位。从两汉时提出限田主张，经过唐宋时期抑制兼并思

想的演变，到明清时已经形成了相当完备的理论。

[4]

产中封建的荆棘做出了巨大贡献。

但是，《天朝田亩制度》强调废除私有制和平均一切社会财富，以求人人平等，是农民的绝对平均主

义思想。这种方案不利于促进农民生产的积极性和社会社会生产力的发展。因此，它又具有违反社会发展

图1 井田制示意图和甲骨文田字

“溥天之下，莫非王土”，土地占有王权化的思想根深蒂固。中国自秦汉以来实行地主土地私有制，但在至高无上的皇权统治下，地主土地所有制、自耕农小土地所有制等私有土地权利并不稳定，田产可以随时易主，农民的私有土地产权没有保障。传统土地文化的王权化的“劣根性”挥之不去，百姓生活在内忧外患之下更是群困潦倒，于是民间正在酝酿一场轰轰烈烈的土地革命。

B太平天国运动土地改革上的转折

1851年(清咸丰元年)至1864年(清同治三年)，洪秀全领导广西金田村农民发动农民起义，随后便再全国范围内掀起了轰轰烈烈的“太平天国运动”。然而这次运动的导火索恰恰是封建统治万恶的土地政策和赋税制度，使得百姓怨声载道，遂而揭竿而起。封建土地制度自此受到严重动摇，为后来其他统治阶级进行土地改革奠定了基础。

太平天国政权建立后，颁布《天朝田亩制度》，规定：凡天下田地，按其产量的多寡，分为九等，“凡分田照人口，不论男妇。算其家口多寡，人多则分多，人寡则分寡。杂以九等，如一家六人，分三人好田，分三人丑田，好丑各一半”。其目的是要达到天下“无处不均匀，无人不饱暖”的理想国。

图2 洪秀全雕像和天朝田亩制度范本

《天朝田亩制度》的颁布，反映了农民千百年以来渴望得到自己一份土地的根本要求，这在中国历史上还是空前的。《天朝田亩制度》所提出的平分土地式的平均主义，在当时的历史条件下具有充分的革命性，为彻底摧毁地主所有制，消灭地主剥削，铲除农业生

规律的落后性。

C 近现代土地政策的探索

1、孙中山领导的民主革命中的土地经济理论和政策思想

早在1905年，孙中山成立中国同盟会时就提出了“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”的十六字纲领;同年11月，孙中山又将之概括为三民主义，即民族主义、民权主义、民生主义。而民生主义的基本内容就是“平均地权、节制资本”。1924年，中国国民党第一次全国代表大会通过的《宣言》，对三民主义做了适应潮流的新解释：“所谓平均地权就是私人所有的土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之;农民之缺田地，论为佃户者，国家当给以土地，资其耕种”。这就是孙中山先生的“耕者有其田”的思想，很可惜主张都没有能够实现。

2、蒋介石政府实际执行的土地政策

蒋介石在孙中山先生逝世以后，背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，甚至不承认中国存在农民土地问题。为了缓和广大农民与地主阶级日益发展的矛盾，国民党政府虽然宣布过要在不触动地主土地所有制的前提下实行二五减租并在部分省市试行，但因遭到地方阶级的强烈反对而最后宣布取消。1930年6月30日颁布的《土地法》，也根本否定中国存在的土地问题，其“地租不得超过耕地收获总额之千分之三百七十五”的规定也是一纸空文。国民政府横征暴敛，加上天灾人祸，造成民不聊生。蒋介石没有想到的是，这种做法实际上为中国共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。

3、共产党领导土地革命中的土地政策和实践 中国共产党人一直把土地问题看成是中国革命的根本问题，十分明确的主张彻底推翻封建地主土地所有制，实现耕地农有。1925年10月，中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议，会议发出《告农民书》，第一次提出了 “没收地主的土地，实现耕地农有”的主张。但1927年4月，中共中央第五次全国代表大会通过的《土地问题决议案》，却提出了土地国有的政策主张，认为“必须要在平均享有田地权的原则下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决。而欲实现此步骤，必须土地国有”。这种错误主张导致了中国最早的农民运动发源地如湖南、湖北、江西、广东等土地革命的失败。

图3 农民们正在认真学习新颁布的土地政策 1931年2月，苏区中央局在第9号通告中明确提出“农民参加土地革命的目的是，不仅要取得土地使用权，主要的还要取得土地所有权”。这年3月，江西省县区苏维埃主席联席会议，在毛泽东主持下通过了《土地问题提纲》，明确宣布土地归农民私有。1936年7月，中央发布《关于土地政策的指示》，正式确立了“耕地农有”政策主张。这也为中共取得革命的最终胜利奠定了坚实的基础。

D新中国建立后的土地政策

(一)第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段

1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，指导全国开展土地改革。这是本阶段的标志性法规，主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。1953年初，全国基本上完成了土地改革、生产资料和劳动者的直接结合，废除了封建土地所有制，大大地促进了农村经济的恢复和发展。

(二)第二阶段：1953～1978年，合作和集体经营阶段

1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立，同年末，中央强调初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节[5]。先后经历初级社、高级社、人民公社三个历史阶段。

(三)第三阶段：1978年～现在，家庭承包经营阶段

"文化大革命"结束后，中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社"三级所有，队为基础"的经营制度全面解体，新的以"包产到户、包干到户"为标

志的家庭经营体制确立。20多年以来，中国的农村土地政策发生了历史性的变迁，变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。

图4 当地政府为农户颁发的家庭联产承包经营证书

二、中国农村土地制度现状和面临的问题 A中国农村土地制度的新政策和新形势 (1)免除2600多年的农业税 2004年，党中央通过“一号文件”的形式，突然宣布农村新政策：用五年的时间逐步取消农业税，取消烟叶以外的农林特产税，增加对农业的投入，实施直接补贴政策，逐步扩大对农民的补贴范围。而在2006年，就提前在全国范围内全部免除了农业税。

农业税作为土地制度的派生物，在中国实行了2000多年。“而乡邻之生日蹙，殚其地之出，竭其庐之入”、“苛政猛于虎也”[6]，这些都是赋税给农民带来的挥之不去的阴影。农业税使得广大农民减轻负担、增加收入，日子一天比一天好。

图5 免除农业税后农民皆大欢喜

(2)“三农”问题解决推动农村更好发展

三农指农村、农业和农民；所谓“三农”问题，就是

指农业、农村、农民这三个问题。研究三农问题目的是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强、民族复兴。 党和国家近年来投入大量人力物力解决“三农”问题的，农村现状有所改观，农民生活水平逐步提高。同时也出现了一批发展迅速的社会主义新农村。 （3）大力推行社会主义新农村建设

“社会主义新农村”这一概念，早在上世纪50年代就提出过。 社会主义新农村是指在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。 生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是十六届五中全会对建设社会主义新农村的总体要求。

图6 社会主义新农村典范锁石村——希望的田野

B 农村土地面临的问题与对策

1.非法占用土地现象严重

近年来，随着房地产市场的蓬勃发张，土地资源特别是郊区农村土地资源越来受人青睐。于是滋生大量非法占用、贩卖、开发土地现象，对国家财产和农民利益造成极大地威胁。在资源丰富的偏远农村，非法开发矿物自然资源现象同样造成农民土地损失严重，地方势力在政府的庇护下张牙舞爪、横行霸道，农民怨声载道却无人出面解决。 目前的解决办法有以下几个：

（1）把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。

（2）土地交易的行政监管部门实行垂直领导。 （3）由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。

（4）借鉴发达国家土地交易管理的经验。[6]

2.土地荒废现象严重

随着农村人口大量涌入城市，大片的农村土地无人耕种。农业税的免除使得这种趋势愈演愈烈。据报道，某些地方农村出现全村千余人口平时竟无一人居住的现象，农村变荒村。

政府相关部门应该从以下方面着手解决：

（1）发展科技和生态农业，减轻农民工作量，提高农民收入。

（2）大力推行“退耕还林”政策，提高荒废土地使用率。

（3）落实“三农”，因地制宜，发展地方工业和旅游经济。

民以食为天，食以田为源。我们必须认清形势，努力从土地变革的历史中总结经验，借鉴其他国家土地政策的可行之处，认真对待当前农村土地存在的客观问题，抓住新机遇，攻坚克难、万众一心。同时，大力推行社会主义新农村建设，争取做到“农业发展、农村富裕、农民小康”。相信在全国上下投身实现“中国梦”的潮流中，这一天已经不远！ 参考文献 [1]《管子》

[2]《商君书.徕民法》

[3]《诺贝尔奖得主诺斯答京城听众问》，载《经济学消息报》，1995年4月8日

[4]《中国农村土地制度的世纪变革》，王景新， 人民网

[5] 《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》，1953年12月

[6]《捕蛇者说》，柳宗元

[7]《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》， 党国英