国外公用企业民营化进程中治理结构变革及经验借鉴

国外公用企业民营化进程中治理结构变革及经验借鉴

内容摘要:公用企业效率低下的问题,是一个世界范围内普遍存在的问题。对我国公用企业治理结构的考察表明,尽管相当多的公用企业从形式上已经建立起了现代企业制度,但其各个职能机构却并没有发挥出应有的职能。本文以欧洲的OECD国家电信企业为主要研究对象,分析西方发达国家公用企业在民营化进程中治理结构方面所做出的变革措施,以期对完善我国公用企业的治理结构提供经验借鉴。

关键词:公用企业民营化治理结构

公用企业民营化相关研究综述

长期以来,世界上大多数国家,包括许多经济发达国家在内,对于以经营基础设施为主的公用事业型企业,出于行业自然垄断性的考虑,普遍实行的是国家垄断经营。20世纪70年代以后,这种做法开始受到了广泛质疑,经济危机所引发的长期滞胀,不仅使资本主义国家对长期奉行的凯恩斯主义经济政策产生了怀疑,也对国有经济的运行效率开始重新审视。

基于这一认识,20世纪80年代以后,越来越多的国家开始了一场对公用企业进行民营化改造的运动。在这场民营化浪潮中,改革的主线是国有产权让渡和政府放松外部管制,有鉴于此,传统上对改进公用企业效率的研究基本上都是围绕着企业产权制度和外部的管制体制改革而展开的,而很少有文献从企业组织内部,将公用企业治理结构作为一个单独命题进行研究。

匈牙利经济学家雅诺什 科尔奈(Janos Kornai,1980)在其著作《后社会主义转轨的思索》中最早提出了“体制之间的相互协调(coherence)”问题。他认为,一个经济体系中各种体制之间的相互兼容与相互协调,是该体系保持稳定性的重要保证,也是这个体系有效运行的基本前提。基于这种体制转轨过程中降低“不协调成本”(incoherence cost)的考虑,在对公用企业产权制度与管制体制进行重构的同时,对公用企业的治理结构进行改革与完善也就同样不容忽视。特别地,由于公用企业本身的公用性、网络性、垄断性等特有的经济特征,使得建立在私有产权基础上的传统的委托代理理论,以及由其所衍生出来的一般公司治理理论并不能简单地照搬于公用企业。因此,研究公用企业的治理结构,特别是在产权制度与管制环境渐次发生变化的同时,显然是有着深刻理论和现实意义的。

西方国家对公用企业的民营化改革始于20世纪80年代初期,90年代开始加速,但目前仍处于渐进过程中,改革的目标并未最后完成,各方面对改革效果的认识和评价也不一致。虽然我国与西方各国的国情不同,但其改革经验仍然值得借

鉴,特别是伴随着公用企业民营化改革的进程,其治理机制所做出的相应调整是本研究更为感兴趣的问题。本文主要通过对欧洲的OECD国家电信企业在民营化进程中治理结构方面所做出的调整举措进行归纳分析,以期对我国的公用企业治理结构的改革与完善提供经验借鉴。

西方发达国家公用企业的民营化进程

公用企业的民营化改革始自英国,早在1979年撒切尔夫人上台执政时期,为了消除经济滞胀,就开始实施以民营化促进市场竞争的产业经济政策,其主要内容包括:出售国有资产、放松管制、实行经济自由化及将公共部门所需的服务或商品承包给私有企业,以提高英国产业的竞争力,刺激经济增长。其中公用企业的民营化改革,首先是对英国电信进行了民营化。1981年,电信法将英国邮政(British Post Office)分割为两大公用企业—英国邮政(Post Office)和英国电信(British Telecom- munication,简称BT),1984年电信法又将英国电信改制为公共有限公司,并引入Mercury公司共同参与竞争,从而结束了英国电信的独家垄断局面。与此同时,电信法引入新的经营许可制度,并允许国家出售它所持有的股份。英国政府在1984年出售了50.2%的股份,其余的股份也在1990年和1993年被售出。为了规制英国电信的市场优势并创造公平的竞争,英国政府还建立了独立的电信管理局(Office of Telecommunication),其主要职责是颁发经营许可,控制定价政策和可靠的电信服务供给。

然而,在1990年以前,英国电信的垄断局面并没有得到明显改观,1984-1990年期间,英国电信市场基本上维持着一种双寡头垄断的格局,英国电信的唯一竞争者是Mercury公司,该公司当时的主要业务是国际通信,服务的对象也主要是企业客户,因此它并不能赢得一个全面的市场份额。实际上,在1990年,Mercury公司在英国国内电话市场只有5%-6%的市场份额。这种双寡头垄断的局面直到1991年才开始发生改变,更多的新公司开始进入这个市场,例如,Energis通信公司,AT&T公司,伦敦城市电信,以及其他一些公司。新公司所带来的竞争使得电信服务的价格显著下降,平均电话费用降低了50%。

与英国类似,德国、法国、荷兰、葡萄牙、瑞典等国也先后对本国电信部门进行了民营化改革。例如,德国在1989年7月对本国的邮电部门开始实施改革,首先将邮电部所管辖的邮电总局改组为3个各自独立的企业——邮政银行、邮政局和电信公司,之后又将上述三个企业逐步变为国家控股公司,其基本思路是实现邮电部门的民营化和国际化。然而,与英国相比,这些国家对公用企业的民营化改革并不彻底,因为国家仍然持有本国电信企业的部分股份。表1是2002年主要OECD国家电信公司的股权分布情况。

在对电信部门实施民营化改革后,西方国家又相继对煤气、自来水、电力、铁路等公用事业部门进行了不同程度的民营化改革。尽管对这场改革的绩效及其

对社会经济所产生的影响在学术界还没有一个比较全面的评价,但总的来看,民营化运动在降低经营成本和提高服务质量方面还是比较成功的。

治理结构变革的经验借鉴

(一)国家不因民营化改革而完全放弃对企业的控制

国家对企业的控制权主要通过以下两种方式实现:

一是国家在企业的民营化改制过程中仍然持有大量股份,成为企业的控制性股东,从而控制并影响企业的经营决策,如表1中的OTE、德国电信、法国电信、瑞士电信、Telia、TDC等公司。对于这些仍然由国家作为最大股东的电信企业来说,主要问题是改变国家政府的价值取向,政府应当积极引导企业“以股东价值为导向”,而不应当象过去一样扭曲基于企业绩效的目标和考核基准。在这方面,瑞典是一个比较成功的例子。从1999年开始,瑞典政府采用了直接商业化导向的政府持股政策(即追求股东价值最大化),并且建立了一个政府机构去实施这些政策。该机构给所有国有企业设立商业目标(包括所有的部分民营化企业),并积极地监督经理层完成这些目标的情况。该机构还肩负着依据企业绩效支付雇员和经理人报酬,以及按照私有部门支付标准给予高层经理人报酬的使命。同时,它还负责依据基于公司任务和战略的专业标准提名董事会成员。2003年,法国政府也决定采用类似的办法,它因此创建了一个独立的代理机构以管理价值2250亿欧元的由国家控制的公司资产。

另一种保留控制权的方式是国家保留有不同于其他股份的特殊股份,即所谓的“黄金股”。这种方案主要适用于那些民营化改革相对彻底,政府持股比例较低的国家。以英国为例,尽管英国政府在1993年就已经将其所持有的电信股份完全出售,但在1997年以前英国政府却仍然保留着一股黄金股,以便在民营化后公司的重大经营决策影响到社会公众利益的时候,政府拥有最终的否决权。由此可见,黄金股的这种特权有效保证了国家政府在不持有企业股份或持有股份比例较低时,仍然能够对企业拥有必要的控制力。此外,虽然在80年代英国公用企业民营化改革的过程中,黄金股一直被习惯性地理解为政府对民营化过程中的控制权转移拥有一票否决权,但实际上,黄金股的权力后来在很多国家已经超出了这个一票否决权的权力界限,这些超出部分的权力主要包括:所有权封顶。也就是说,国家可以凭籍黄金股对个体股东可以拥有的最高股票份额加以限制,这通常是指在一定时间内的限制。比如在意大利,国家规定任何个体股东3年内持有电信股份的比例不得超过3%。对公司物质资产处置的批准权(法国法律)。股息或其他红利分配超过净收入分配一定限度时的审批权(葡萄牙电信)。对超出一定规模的并购、分割以及赎买的批准权(KPN)。对电信公司申请债券或其他有价证券的发行有批准权(葡萄牙电信)。

综上所述,通过对英国、德国等西方发达国家公用企业民营化进程的分析,本文认为国家保留对公用企业的必要控制力是公用企业完成私有化改革与治理结构重构的一个重要前提。

(二)公司董事会是代表不同利益相关者利益的“选民”型董事会

由于公用企业的公用性属性,使得对公用企业的治理更适用于利益相关者共同治理模式,这一理念在西方发达国家公用企业的民营化改革过程中得到了较好地理解和执行。例如,在法国电信拥有21名成员的董事会中,拥有最多股份的国家股东任命10名董事,另有7名董事来自内部职工,3名董事来自其他股东,还有1名董事会成员是有明确公共服务监督使命的政府监察员。类似地,在意大利、瑞典、葡萄牙、荷兰、西班牙等国,也普遍认为,民营化后的公用企业董事会应该有少数派利益代表的存在,以抵制大股东的影响和国家政府的遗留影响。

图1示意了欧洲主要OECD国家电信企业2002年董事会成员的平均构成情况。股东代表占24%,其他利益相关者代表占37%,独立董事占7%,雇员代表占19%,经理人员占13%。

为了保证“选民”型董事会的构成方案得到认真贯彻执行,很多西欧国家是通过公司法或其它相关法律强制规定的。例如,意大利就是通过立法规定董事会选举实行“累积投票制”,以保证中小股东能够在董事会中选出他们的利益代表;在德国,公司法则规定监事会席位中,应有一半的比例来自公司雇员,其余成员由大股东和联邦政府所任命。实现“选民”型董事会方案的另一个做法是瑞典的做法,瑞典的运作程序则是允许中小股东参加股东委员会,该委员会负责任命董事会成员。显然,“选民”型董事会构成方案的实施,有效保证了利益相关者参与公司治理权利的实现,促进了利益相关者共同治理模式的形成与完善。

(三)公司的高层管理人员在公司长期发展中拥有一定的股权激励

在民营化改革以前,欧洲的多数电信公司基本上是完全国有的企业,因而股权激励即使在欧洲,对很多正处于民营化改革过程中的公用企业而言,也还算是一个新鲜事物(见表2)。尽管如此,随着民营化改革的不断深入,越来越多的欧洲国家已经认识到,在公司的长期经营发展中,公司高层应当拥有一定的股权激励,以激励他们乐于引入商业化激励并制定公司的收益率目标。

欧洲正在进行民营化改革的企业已经发现,与美国企业经常存在的“经理人和投机者利益过分一致”的问题正好相反,欧洲公用企业高层管理人员持股或者持有期权明显不足,而这一点对于过去习惯于官僚作风,现在却不得不习惯于以商业利益为导向的公用企业而言,是相当重要的。因为股权激励是一种基于公司股票价格的报酬激励,可以很好地矫正过去公用企业过分追求政治可见性的激励。此外,如果将表2和前面的表1结合来看,公司高层的可变报酬与国家股权比例之间存在着反向关联,这意味着随着公用企业民营化程度的不断加深,对公司高层应该给予更多的股权激励。

(四)在公司治理结构中需要一个良好的CEO评估制度

一个企业的CEO是企业高层人员的核心,肩负着广泛的工作职责、拥有很大的控制权、具有高度的决策权,因此,对他们进行定期评估,不仅仅是对公用企业,对所有企业而言,都是一项好的治理实践。然而,由于民营化程度的不同,导致欧洲电信企业对该项制度的重要性在认识上并不相同。总的来看,民营化改革越彻底的国家,越能拥有一个良好的CEO评估制度。这是因为对那些仍然由国家控股的公用企业而言,国家政府对CEO的聘任和解雇相对随意,比如在法国,这样的做法被认为是政府的合法权利,而在很多实行“黄金股”制度的国家中,政府则可以凭借“黄金股”所赋予的特权拥有对CEO任命的最终发言权,因此,这些国家会认为执行CEO评估制度将妨碍他们对CEO的解聘与续聘。从实际执行情况来看,在11家被考察的欧洲电信企业中,只有英国电信保持着一个定期的CEO评估,而英国电信恰恰是这11家电信公司中民营化改革进行得最为彻底的国家,英国政府不仅在1993年将所有国家股份全部售出,甚至在1997年将“黄金股”也予以废止。具体而言,英国电信的CEO评估程序大致如下:

第一, 董事会任命一个或几个独立董事担任CEO业绩评估程序的领导。在很多时候,指定的董事是不兼任执行职责的董事长、治理委员会、报酬委员会或类似的由独立董事组成的委员会的主要成员的。第二,CEO按提出的目标,包括与年度计划和在分析的年份实施的长期战略方案相联系的目标,评价其自身在这一年(或近几年)的业绩。这个业绩自我评估在大多数情况下每年进行一次,涵盖了CEO职位说明中列出的每一项业绩目标和主要职责。第三,CEO经自我评估之后,外部董事们单独开会讨论这一评估结果。第四,外部董事进行评估,并把每个人的结果交给指定的董事进行意见汇总,或者由董事组成的委员会准备一份联合评估。第五,外部董事审查并通过综合后的评估。第六,指定的一个或几个董事与CEO私下会谈,讨论综合后的评估。第七,CEO与外部董事见面,反映对评估的意见并讨论适当的后续步骤。

第二,

结论

20世纪70年代末以来,以英国为代表的许多经济发达国家以自然垄断产业为重点,掀起了一股民营化改革浪潮,对包括中国在内的很多发展中国家产生了相当大的影响。

通过上述分析可以看出,尽管西方发达国家公用企业的治理结构也还处在一个逐步完善的过程中,很多治理机制由于国情的不同和民营化程度的不同而存在较大差异,治理模式也远没有最后成型,但西方国家公用企业的民营化改革较早,在很多方面已经积累了丰富的理论与实践经验,随着我国对公用企业民营化改革的呼声日渐高涨,认真学习并总结西方发达国家的这些经验,对我国的公用企业治理结构改革与完善是很有补益的。