中国主体功能区划面临的基础理论问题
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中国主体功能区划面临的基础理论问题
第29卷第4期
2009年08月
地理科学
SCIENTIAGEOGRAPHICASINICA
V01.29No.4
Aug.,2009
中国主体功能区划面临的基础理论问题
丁四保
(东北师范大学中国东北研究院,吉林,长春130024)
摘要:国家的主体功能区划给地理学提出了许多重大的理论问题。功能区不同于以往的差异区,是外部性视角下的产物。强调的是一个区域对于其他区域的作用,而不是它们之间的差异性。提出了外部性定义下区域“空间作用”的特征,以区别于人们通常提到的“空间相互作用”,也讨论了“相互作用”概念的模糊性。提出,对“地理运动”的考察可以证实外部性和空间作用,但是这个考察将遇到方法上的困难,因此成为主体功能区划面l临的一个重要的基础理论问题。主体功能区划面临的另一个基本理论问题是如何划分不同空间规律作用下的区域边界,强调自然综合体的区域边界遵循的是区域分异规律,而经济发展空间过程遵循的是中心地理论,两者不能混淆i“资源环境承载力”是一个消极的概念,容易忽视人类文明的进步,也没有涉及地表生态环境与地下矿物资源的关系。与资源环境承载力相关的问题是,主体功能区划的价值目标是要实现人口的合理配置。针对这个目标,从理论上讲,过去和现在形成的人口配置基本符合环境承载力的地理格局,从实践上讲,迁移人口会遇到国际政治、国内就业机会、城市体制、民族地区等诸多障碍。
关键词:主体功能区划;功能区;外部性;空间作用;地理运动;资源环境承载力;人口迁移中图分类号:F119.9
文献标识码:A
文章编号:1000一0690(2009)04—0587—06
1
主体功能区划将促进地理学区域
外部性借鉴的是经济学分析环境生态问题的一个概念。经济学认为,“外部性是在没有市场交
研究的发展
1.1“功能区”研究是地理学“区域”研究的发展
我们可以从两个视角去认识“区域”,一个是差异性的视角,一个是外部性的视角。差异性视角得到的认识结果是差异区,外部性视角得到的认识结果是功能区。
换情况下,一个生产单位的生产行为(或消费者的
消费行为)影响了其他生产单位(或消费者)的生产过程(或消费标准)”,【3o即,“私人”(企业或区
域)的行为影响了“社会”(其他区域或生态环境)。
主体功能区划中“功能区”的理论意义在于:第一,功能区关注的是一个区域内在变化对其他区域的影响,特别是当前区域经济迅速发展和区域自然环境急剧变化所产生的对其他区域的影响。
从差异性视角出发,依据“内部相对一致、外
部相对差异”的原则,地理学从事各种区划工作,认为“区域是整体的分解”,区划就是“把整体不断地分解为它的部分”。【101在解决区域经济发展问题的实践中,计划经济制度下的政府依据区域的上述差异性制订综合经济区划,并通过有计划按比例的投资实现资源的优化配置;在市场经济国家,政
与差异区依据差异性来认识区域的存在不同,功能区要通过外部性来认识区域的功能,要阐述一个区
域的发展、环境和生态系统的任何变化都会对其他区域产生影响。
第二,如果不能论证存在这种影响,在主体功
能区系统里设置四类发展方向方式不同的功能区,
府则运用区划来认识“问题地区”,并通过政府对
市场的干预来解决区域发展不平衡问题。
主体功能区划强调的是区域功能,认识的角度不是整体的分解和外部差异,而是区域的外部性。外部性是功能区的特征,区别于差异区。
以其形成协调发展的关系就缺乏理论根据。如设
置“限制开发区域”。认为可以保障对其他区域的
生态屏障功能,就是一个经验性的错误。
第三,这个经验性的错误来自我们对区域系统
收稿日期:2008—08—10;修订日期:2008一lO—14
基金项目:主体功能区划的生态补偿机制研究.国家社科基金重大项目(06821)038)资助。
作者简介:丁四保(1956一),男。河北保定人,教授,博士生导师。主要从事区域经济教学与研究。E-mail:dingsbl75@nenu.edu.en
万方数据
588
地理
的认识还只停留在哲学层次上,即“整体性”决定了区域之间必然存在“空间相互作用”,而“空间相互作用”是一个很模糊的概念。
第四,“外部性”所讨论的空间作用不是这种概念模糊的“空间相互作用”。外部性不要求对应的相互关系,一个区域的外部影响并不伴随区域之
间存在交换关系,即,区域并不因为提供积极的生
态服务而获得收益,也并不因为产生消极的环境影响而支付成本;区域之间的外部影响并不导致它们之间形成函数关系,如一个发达地区形成的就业机会并不针对某一个落后地区,而一个落后地区产生
的剩余劳动力也并不针对某一个发达地区。事实
上,适宜于外部性定义的“空间作用”要比我们模糊感觉的“空间相互作用”普遍得多,如河流上游的水土流失或水体污染相对于中下游的生态环境
问题、青藏高原隆起相对于东亚季风区、中亚地区
风沙源相对于中国东部沿海地区的扬尘天气、西欧国家的重工业化相对于欧洲大陆的酸雨区、工业化
国家作为碳源相对于作为碳汇的全球各地的森林
系统,等等。而“空间相互作用”要求很严格的条
件,如前苏联境内乌拉尔与新西伯利亚之间依靠钟摆式运输(煤与铁矿)建立起来的“相互作用”;杜能的区位论模型讨论的“空间相互作用”,即做了严格的假设,只有一个市场、运费是唯一的影响因
子【41。其他的论述中,如人们惯常划分某某“城镇
体系”、某某“工业区体系”,但并没有提供关于空
间相互作用的科学证据。
第五,“空间相互作用”概念上的另一个模糊点在于,它并没有回答作用的载体、方向、范围、路
线和强度变化(如距离衰减)等问题。依据外部性森林系统提供的碳汇服务和对生物多样性的保护,
属于对全球、对国家的贡献,即公共外部性;而区域间上是具体的,有方向、路线、强度(距离衰减)等的变化,即私人外部性,可以通过对地理运动、地理第六,如果我们能够找到考察地理(扩散)运
范围、类型、程度和性质,我们对地理学经典的“区中国综合性的经济区划始终没有形成,这对地
万
方数据科学29卷
理学工作者来说不能不是一个遗憾,但是,在今天的条件下做传统的经济区划已经不合适宜。原因有,一,中国的经济体制决定了政府已经不可能通过直接投资在各个区域配置资源;二,“经济区划”是单纯追求“发展”的时代产物,并不能解决今天的可持续发展问题;三,决定中国区域经济发展的主导机制已经不是分工与合作,而是竞争。
新时期功能区划的意义在于,一,目的创新,即不仅要求体现“统筹区域发展”而且强调要“统筹人与自然和谐发展”;二,是地理学“综合区划”的尝试,把资源、环境和生态因素与经济发展因素进行综合的考虑"1;三,政府手段的创新,国家不是按照“区域分工”和“计划”来直接配置资源,而是通过财政、投资、产业、土地、环境和人口政策来引导市场,通过“政绩考核”来引导政府,并通过体制、法律法规建设来规范市场。
2
主体功能区划亟待解决的几个科学问颢
2.1阐述“功能区”的外部性面临研究方法上的困难
在经济地理学的研究中,中心地理论是最早的
关于功能区的认识。西方经济学对中心地(或者
是核心地)外部作用空间规律及其空间形式的研
究,经济地理学关于增长极、点一轴的研究和关于
空间结构的研究都是在揭示空间作用的规律。发展经济学关于世界经济空间系统的核心一边缘地
的研究揭示了作用的性质和发展方向,而经济学和
社会地理学对扩散、地理扩散的研究则不仅阐述了
上述外部作用的机理,对地理扩散的测度方法——
重力或引力模型也成为今天中国主体功能区划中确定“优化开发区”和“重点开发区”区域边界的基本分析方法。
保护或加强生态(服务)功能是主体功能区划中设置“禁止开发区”和“限制开发区”的基本依据
之一,但证实它们存在这种生态服务——外部作
用,还存在方法上的困难。森林增加周边地区的降水可能只是“林沿”现象旧J,增雨效应可能只在“局地”上发生071,“….至于森林增加蒸发是否会对一千公里以外的某些地方,集中发生影响,使降水大
幅度增加…….,至今还没有人设想如何研究这
种问题”【8J,不同的研究方法可以有不同的结论【93;中国的监测数据表明,大气中CO:的平均浓
关于“公共外部性”和“私人外部性”的分类,区域作为风沙源或污染源所产生的环境影响,在影响空扩散运动的考察来证实。
动的研究方法,证实功能区存在外部性及其影响的
域”研究就可以得到进一步的发展。1.2功能区划是对经济区划的一个进步
4期丁四保:中国主体功能区划面l临的基础理论问题
589
度存在区域差异,近海海域的碳量也存在海区之间的差异¨引,但是关于区域之间的交换和汇源关系还不清楚;针对这类问题,国家自然科学基金委提出了“区域碳平衡”的研究方向¨1|,可目前还没有
看到关于研究方法的成果;我们很难证明一个自然
保护区对稀有物种的保护会对其他地区产生哪些生态服务功能。
在判断区域的地理边界方面,我们不能把适用
于空间结构分析的扩散一重力或引力的分析方法
运用于限制开发区,因为我们还不清楚不同种类的
生态敏感一脆弱地域(林地、草地、湿地、沙地等)
是否存在外部作用和如果存在,其外部作用是何种机理。
.
2.2主体功能区划的多重目标、复杂科学属性与
基础理论的挑战
综合自然区划是“将地表按其自然情况的差
异划分为片”¨2l,依据生物气候一地带性的地域分
异规律得到高级别的区域单元,再依据下垫面性质的不同划分出较低级别的区域单元【l3l。农业区划的基础理论同样遵循的是自然地域分异规律,不同
的是特别重视与植物生产有关的温度、水分和土壤
等因素。经济区划则把劳动地域分工作为理论基础。城市规划的基础理论研究丰富多彩,级差地租理论作为土地利用规划的经济学基础也比较成熟。而主体功能区划作为一个新生事物还要迎接基础理论方面的挑战。
首先,统筹解决复杂系统问题要遇到多种空间规律。如,经济发展的空间关系遵循的是资源优化配置和区位选择规律,表现为扩散的过程和形成中
心地、圈层、点轴、核心一边缘地等格局;环境污
染一治理的空间规律涉及污染气象学、污染水文学、污染土壤地理学等的研究,遵循的是地表元素的物理、化学和生物运动规律;生态保护或建设的
空间规律是在景观生态学领域讨论的问题,生态系
统的空间规模和地理边界在没有人类活动干扰条件下遵循的是温度和水分条件的地带性、区域性分异规律。
其次,涉及环境问题与主体功能区的空间规律,可以认为污染环境的空间格局与经济发展的空间格局基本一致。尽管污染物质在自然界的运动(水、风)做扩散,并且也有地理距离衰减的规律,万
方数据能区划所遵循的经济发展空间规律可以指导环境空间问题。
第三,最大难题在于经济发展与景观生态系统
遵循的空间规律相互抵触。稳定态的生态系统遵循水分和热量的地域分异规律,表现出地带性分异或区域分异。全球气候变化条件下,由于纬度位置
和地形等条件的差异,区域的响应亦是差异的¨引,
空间上依据景观生态学的格局(基底一缀块一廊
道)恢复或发展【l5I。而当前解释经济发展空间过程和格局依据的基本原理是区位选择和中心地理
论,并运用重力一引力模型来确定区域边界,这显
然与自然综合体的地域分异规律不符。主体功能
区划尽管可以用行政区边界来解决问题,但理论上
的缺陷依然存在。
最后,环境经济学的理论成果也不能很好解决
主体功能区划的基本理论问题。经济学运用外部性、公共物品——“私人成本内部化”等理论工具找到了解决经济发展与资源环境矛盾的政策思路,但由于讨论的是企业等“行为主体”与资源环境、
企业与市场的纯理论关系,忽略地理环境、区域差
异和空间过程等具体情况,所以在处理各类主体功能区之间的具体问题上是无能为力的。
总之,在人地关系的空间一区域机制方面,地理学提供的区域分异、生态学提供的景观一格局,
以及两个学科共同主张的“功能区”都属于自然环境的空间规律研究,游离于经济学制度、机制等内
在关系研究的范畴之外,因此都不能作为主体功能
区划的基础理论。
区域资源环境承载力的评价是一个难点问题之所以提出主体功能区的根据之一是资源环
境承载力与区域发展现状和发展要求之间存在深
刻的矛盾,解决矛盾的思路是通过主体功能区划实
现资源的优化配置,在资源环境承载力低下的地区减少发展压力(禁止或限制开发)和在承载力高的
地区重点发展(优化或重点开发)。但“资源环境
承载力”并不是一个成熟的科学概念,还存在一些
争议。
t资源环境承载力与发展格局之间基本上不
存在冲突
人口分布既反映自然条件和地理环境对人类
的适宜性,也反映人口作为经济要素对区域社会经
济发展条件的适应性,所以,人口分布是考察区域
(资源环境)承载力的综合指标。
2.3
具有地理运动的特征,是以自然物质的运动为媒介但是由于毕竟是人类经济活动的产物,所以主体功
2.3.1
590
地理如果翻开世界人口地图我们就会看到,人口分布的全球格局与区域(资源环境)承载力是基本均衡的,即,水热土条件的自然地带分异与人口密度的分异基本一致,只是到了热带草原和热带雨林地
带,由于人类居住要克服的自然地理障碍一居住成本太高而减少了人口密度。适宜的地理环境下有
最多的人口,不适宜的地理环境(高寒、干旱、崎岖山地等)有最少的人口,这是人类对自然环境的历史性选择,是均衡的。
除了地理环境适宜性以外,人类创造的区域供养能力的格局与人口分布也是均衡的,这就是工业化、城市化地区和精细农业地区分布着最多的人口,粗放农牧业地区、采掘业地区只有点状分布的
稀少人口,经济密度与人口密度一致,世界资源环
境承载力与发展的格局是均衡的。
这种均衡不是没有问题。发达国家的工业化
和城市化进程基本实现了资源环境与人口压力在
空间上的均衡,特别是在欧洲,几乎不存在资源环
境脆弱地区。问题出现在发展中国家。与发达国
家的均衡相对应的是一些发展中国家低下的经济发展水平却集聚着高密度的人口,造就了广大地区的贫困是问题所在。国际政治和文化、全球化的产业分工等因素使这种不均衡得以长期存在,而与地区资源环境承载力无关。
2.3.2资源环境承载力评价工作需要改进的地方
在中国,由于历史文化的、经济发展阶段的和
经济体制等方面的原因,确实存在一些资源环境承
载力不高的地区却集聚大量人口的不均衡现象,矛盾集中在西北干旱半干旱地区和西南山地地区(不包括青藏高原)。用可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态脆弱性和生态重要性等指标评价各个地区资源环境承载力,用经济发展的一些指标衡量发展潜力,当前主体功能区划的工作思
路是正确的。但是由于“资源环境承载力”在理论上存在一些模糊的地方,所以还有待讨论。
首先,地表生态系统与地下矿物资源的矛盾。上述承载力评价指标都是针对地表环境与生态系统的,遵循的是水热土和地形等内外应力的地域分异规律。但是矿物资源的分布使地表问题变得复杂起来。矿物资源的开发显然会形成人口的增长
和经济的发展,带来承载力的提高;矿物资源的开
发又会使一些环境脆弱地区水资源、地表生态系统遭受严重威胁,降低其承载力,所以,在“资源环境
万
方数据科学29卷
承载力”这个概念下很难使两者协调起来。
其次,资源环境承载力是一个历史范畴。这个概念本身就是一个带有“增长极限”的消极概念。与马尔萨斯人口论中的限制机制大体相同,也是上个世纪70年代“罗马俱乐部”对人类发展方式的
一个警告¨6|。但是,人类的数量与生存质量总是
在提高,否定这点就要犯否定人类文明的错误。很显然,技术进步(如节水节能、清洁生产、改良品种、找矿技术等)、生产方式的进步(如循环经济、生态经济)、制度进步(如环境经济政策、环境管理和监督)、生态建设工程(如水利建设和水土流失治理、造林和天然林保护、防沙治沙)等人类文明的进步都会提高一个区域的资源环境承载力,静止的、单纯自然条件的承载力概念肯定有失偏颇。
第三,要挖掘“经济发展承载力”的内涵。如果仅仅从人口集聚和经济总量去衡量区域承载力的话,就很容易得到一个结论,即对重点、优化开发地区也要限制开发。实际上,关于区域发展密度和规模是否存在限制(也就是“规模不经济”)还没有成熟的理论成果。新经济地理学认为运输成本和报酬规模递增会使一些地区越来越富裕ⅢJ,并且由于产业结构有无限升级的趋势,制造业或服务业在一个地区的发展可能是无限的,所以当地居民的收入和福利水平也有无限发展的趋势。并且,环境库兹涅茨曲线认为这时候的环境状况总是好转
的㈣。
3
“人口迁移”能否实现考验主体功
能区划的价值目标
按照“资源环境承载力”的思路思考问题,一
个合理的逻辑就是要通过主体功能区的定位,在承载力低的地区引导超载人口迁移和在承载力高的地区承接人I:1的迁移¨9|。但是引导人El迁移会面临许多障碍,必须认真思考。
人口作为资源要素是不能完全(充分)流动的。与资本、技术、信息和自然资源无法充分流动而造成“稀缺”不同,人口的不充分流动会造成“贫困”,即大量人口滞留在资源环境承载力低下的地区并形成居民贫困。
发达国家的经验表明,工业化和城市化使依附
于低效率农业的农村人口不断向城市地区迁移,是它们实现国民富裕和生态恢复的根本途径之一。
但是从全世界来看,贫困在发展,而且在热带和干
4期
丁四保:中国主体功能区划面临的基础理论问题
591
早地区表现得更严重Ⅲ]。问题的症结是人口迁移面临种种障碍,我们必须对这种种障碍给予充分的重视。
首先是国际政治关系。没有哪一个发达国家会敞开国门承接发展中国家的贫困人口,中国的贫困人口问题也只能在国内解决。
其次,作为一个发展中国家,中国城市化、工业化进程还存在很大的局限性,这也是我们国内障碍人口迁移最根本的因素。到目前为止,就业机会稀缺仍然是困扰中国社会发展的最主要问题之一,而且发达地区产业结构的升级,高级化与重化工业化还在排斥大量就业。
第三是中国的城市管理体制问题。在中国,城
市政府要从自己的财政收入中为迁移人口支付教育、卫生、医疗、养老退休等社会保障,也要为日益
增加的城市人口提供交通、治安、城市各种基础设
施等公共物品,但是城市政府自身能力不足,中央政府也没有对这些发达地区城市的补助制度,所以普遍地存在发达地区大城市限制“外来人口’’的现象。
第四,中国城市化进程中存在的一些问题也使
大城市要约束大量外来人口。包括,城市摊大饼式发展所造成的城市规模不经济、高昂的城市房价、国家严格的基本农田保护政策约束城市空间扩展等。
第五,中国的少数民族问题。中国很多少数民族聚居地区是生态环境比较脆弱的地区,但是不可能做大规模或长距离的迁移。很显然,如果离开了他们的原生生态、生产和生活方式,他们的民族文化就失去了赖以生存的土壤,他们之所以是这个或那个民族就是因为他们居住在那里。
第六,人口迁移成本。众所周知,政府动员体
制下的移民会发生高昂的成本,市场经济条件下居民对迁移成本和收益的预期也会成为迁移的障碍因素。放弃土地的机会成本、对未来收入的预期不好、文化环境的变迁等因素都可能使环境脆弱地区的居民选择留在当地。
如果不可能也没必要实行大规模的人口迁移,那么主体功能区划所追逐的价值目标就不是市场力量自己可以做到的资源合理配置,而是政府对市
区域之间的协调发展。
万
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