公共财政框架下中央财政支出结构优化分析

50 商业时代 （原名 《商业经济研究》） ２０１０年２８期
公共财政是指市场经济条件下，由国
家来提供公共服务和公共产品的一种活动。
它的核心是政府对社会财富的再分配，但
与原来的财政制度相比，它更注重分配过
程中的公共性、市场性和法制化。我国
1998 年开始进行公共财政建设和公共财政
体制创新，经过十余年的发展，已基本形
成了公共财政体制的雏形。顺应时代发展
的需要，党的十七大又提出了要完善公共
财政框架体系的任务，更加体现了财政的
目的开始向公共性转移，体现了面向平民
纳税人的一种民主化财政的新起点。而要
围绕这一任务深化公共财政体制改革，财
政支出结构的进一步调整和优化就成为其
关键环节。
我国财政支出结构的积极变化
财政支出政策是国家宏观调控的重要
手段，“十一五”期间，按照建设公共财政
体制的要求，以科学发展观为指导，坚持
以人为本，我国财政支出结构不断调整，出
现了以下几方面的积极变化：
（一）财政保障范围有进有退
一方面逐步减少非公共服务支出项，
压缩经济建设费支出，严格控制并努力节
公共财政框架下
中央财政支出结构优化分析
■ 耿军华（河南经贸职业学院 郑州 450053）
◆ 中图分类号：F810 文献标识码：A
内容摘要：十七大报告提出了“围绕推
进基本公共服务均等化和主体功能区
建设，完善公共财政体系”，这意味着
我国公共财政体系的改革进程，由此前
政府自身的制度建设开始向满足公众
对基本公共服务的需求延伸。然而我
国现存的财政支出结构与完善公共财
政制度需要之间还有不小的差距，本
文梳理回顾了我国“十一五”期间财政
支出结构发生的积极变化，并结合我
国经济发展实践，提出了我国财政支
出结构进一步调整的方向和路径选择。
关键词：公共财政 中央财政 财政支
出 结构优化
约行政管理费等一般性开支；另一方面，着
重保障政府履行经济调节、市场监管、社
会管理和公共服务等职能，重点加大“三
农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、
环境保护等公共服务领域的投入。我国财
政支出结构正在逐步突破传统的、偏重于
经济建设的供给模式，向以公共服务和宏
观调控为主要内容的新模式转换。
（二）财政支出的公共性、公益性特征
日益明显
2008 年，中央财政用于“三农”的支
出合计为5955.5 亿元，比上年实际增长
37.9％；2009 年，中央财政用于“三农”
方面的支出达到7253 亿元，比2008 年增
长21.8%，主要用于增加对农民的补贴，
大力支持农业生产，加快发展农村社会事
业；2010 年，中央财政用于“三农”方面
的支出拟安排8183.4 亿元，比上年增加
930.4 亿元，增长12.8%。同时，2009 年
中央财政教育支出1981. 39 亿元，增长
23.6%，保障教育优先发展；安排社会保
障和就业支出3296.66 亿元，增长20.2%，
重点支持完善社会保障体系、促进就业
等；安排医疗卫生支出1277.14 亿元，增
长49.5%，推进医药卫生体制改革、增强
基层医疗卫生服务能力等民生支出增幅明
显高于财政支出平均增幅，表明国家收入
分配重点逐渐向城乡居民倾斜，财政在支
持改善民生方面投入力度不断加大，取得
实质性进展。
（三）中央财政转移支付力度加大
近年来我国财政收入连年大幅超收，
为逐步解决中央与地方财权和事权不相匹
配的问题，中央政府开始有意识的加大对
地方的财政转移支付力度。2008 年，中央
对地方税收返还和转移支付22990.76 亿
元，增长26.8%，占地方财政总支出的比
重为38%，其中中西部地区财政支出平均
54.4% 的资金来源于中央财政转移支付。
2009 年，中央对地方税收返还和转移支付
28621.3 亿元，较2008 年增长了24.5%，
地方财政支出的39.1%来源于中央财政转
移支付。2010 年，中央政府进一步将中央
财政税收返还和转移支付提高至30611 亿
元，增长7%，为更好地实现地区基本公共
服务均等化提供了有力的资金保障。
我国财政支出结构存在的问题
随着社会主义市场经济的发展，公共
财政体制建设稳步推进、成效显著，但也
应该清醒的认识到，目前的财政支出结构
与公共财政的要求还有诸多不适应之处。
中央财政支出规模不断扩大，但公益
性支出总量不足、结构不合理。2008 年中
央财政支出36319.92 亿元，增长22.8%；
2009 年，中央财政支出43901.14 亿元，增
长24.1%。但在中央财政支出规模不断扩
大的同时，2009 年中央财政用在与人民群
众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会
保障和就业、保障性住房、文化方面的民
生支出合计7426.48 亿元，占16.9%；中
央财政用于“三农”的支出合计7253.1 亿
元，占16.5%。相比内地，人口不足800
万的香港，2008 至2009 财政年度预算中，
教育、社保分别占特区政府开支的23.8%
和17.6%。显然，中央财政支出中公益性
支出积累还很薄弱，总量依然不足，而且
公益性支出在地区间、各项目间的分配也
缺少科学合理的执行标准，重点项目不突
出，财政支出分配的随意性加大。
中央财政支出的透明度和公开性较差，
缺少公众监督。政府浪费是影响民生投入
的一大因素，政府浪费的根源在于从预算
的编制到执行基本由政府部门主导，它优
先考虑部门需求和利益在所难免。审计部
门的审计力度虽然逐年加大，但由于审计
缺少严厉的问责制度相配合，相关违规乃
至违法行为仍在不断重复出现。加之现行< br /> 制度下公众无法介入监督，使得各级政府
部门更加无所顾忌，公众的利益就无法得
到完整体现。
转移支付制度不够规范。目前我国转
移支付制度主要包括：税收返还、一般性
转移支付和专项转移支付。这其中税收返
还所占比重较大，但税收返还额度取决于
地方经济发展程度，因此更利于发达地区
而不利于欠发达的中西部地区，不仅不利
于均等化的实现，反而使两者之间公共服
务能力的差距更加扩大。我国的一般性转
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