党政领导干部选拔任用科学化研究_中共重庆市委党校课题组

探索·2014年第1期

党政领导干部选拔任用科学化研究

中共重庆市委党校课题组

(中共重庆市委党校，重庆

摘

400041)

要：我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。当前，由于

环境方面、体制方面、集体方面的原因，在党政领导干部选拔任用上有一些不科学的表现。党政领导干部选拔任用科学化可以从转变领导干部选拔任用的理念、党政领导干部选拔任用办法的初步设计、完善党政领导干部选拔任用相关制度等方面展开探索。

关键词：党政领导干部；选拔任用；科学化中图分类号：D62

文献标志码：A

5194（2014）01-0074-08文章编号：1007-

，“坚持和发展中国特色党的十八大报告强调

社会主义，关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、。这是在新作风优良、奋发有为的执政骨干队伍”的历史条件下对党政领导干部选拔任用科学化提出的新要求。实际上，中国共产党自成立以来就高度重视干部选拔任用工作，改革开放以来，党政领导干部选拔任用正朝着科学化、民主化、法治化方面不断迈进，取得了较大成绩。但有一些选拔任用制度、方法仍不太科学，在运行中走了样，导致具有真才实学、真心想为老百姓做事的人才难以脱颖而出。为改变这种状况，必须善于从党的历史中总结经验教训，从现实中寻找问题根源，从战略高度上提出科学化的对策建议。

一、党政领导干部选拔任用科学化的重要意义国以贤兴，政以才治，为政之要惟在用人。在全面建成小康社会、加速推进现代化、实现中华民族伟大复兴的关键战略机遇期，推进党政领导干部选拔任用科学化意义十分重大。

(一)党政领导干部选拔任用科学化是巩固党的执政地位、实现国家长治久安的需要

党政领导干部选拔任用制度，是国家政治制度和社会生活中一个重大的全局性问题。邓小平指：“领导制度、出组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国”历史家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。已经证明：凡是吏治清明、选贤任能的政权，一般都比较巩固，社会经济文化得到发展，人民得以安居乐业；凡是吏治腐败、选人用人不当的政权，经济停滞不前，社会动乱，最终失去统治或执政地位，人民无法休养生息。当前，在党政领导干部选拔任用上出现了诸多比较突出的问题，选人用人不正之风盛行，广大干部群众很不满意。这严重影响了党和政府在人民群众心中的形象，动摇了党的执政基础。若不采取有效措施，势必造成民怨沸腾、民心丧失和社会动荡。中国古代王朝覆灭和苏共垮台都给我们以深刻启示。因此，必须加紧推进党政领导干部选拔任用科学化，消除社会不满情绪，赢得民心，从而巩固党的执政地位、确保国家长治久安。

(二)党政领导干部选拔任用科学化是集聚优秀人才、加强执政能力建设的需要

，“政治路线确定之后，毛泽东曾指出干部就是。这是中国共产党从几十年革命和建决定的因素”

10-19收稿日期：2013-基金项目：重庆市委党校重大委托课题（CQDXZZDW01）

作者简介：陈文权，重庆市委党校二级教授；谢来位，重庆市委党校教授，博士；闫建，重庆市委党校副教授；侯晋雄，重庆市委

党校副教授，博士；李严昌，重庆市委党校讲师，博士。

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·政治建设·

设经验总结中得出的结论。当今机遇和挑战并存，我们党是否具有带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务的执政能力，关键看我们能否不断集聚、培养造就一支能够担当重任、经得起各种风浪考验的高素质的领导干部队伍，特别是造就大批会治党、治国、治军的优秀领导人才，把各级领导班子建设成为贯彻落实科学发展观的坚强领导集体。加强党的执政能力建设，必须形成科学的干部选拔任用制度，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。因为只有科学的竞争机制和选拔方法，才能使优秀人才脱颖而出，而拥有一大批优秀的领导人才，才能从整体上提高执政能力。

(三)党政领导干部选拔任用科学化是治理吏治腐败、预防根除腐败现象的需要

当前，我国处于社会转型时期，客观上存在诱发吏治腐败的多方面因素。我们认为，所有这些腐败现象发生的一个根本原因，就在于党政领导干部选。“带病提拔”和“买官卖官”拔任用制度的不完善

屡禁不止，吏治腐败问题日益突出，一些无德无才者青云直上，不少腐败分子劣迹越多升官越快。因此，探索建立能够确保任人唯贤的选用制度，已刻不容缓。必须加快完备选拔任用政策法规，使腐败分子无机可乘；加快健全选拔任用制度，使投机钻营者无法当官；加快建立有效的用人失误责任追究机制，使掌握用人权者不能懈怠；实施严厉的执法，使腐败分子不敢越雷池一步。

当前我国党政领导干部选拔任用存在诸多问

二、党政领导干部选拔任用的历史考察和启示本课题将党的干部选拔任用历史分为三个阶段：革命战争年代、社会主义革命和建设阶段以及改革开放时期，现对各个阶段干部选拔任用主要做法进行考察和比较（见表一）。

党政领导干部选拔任用的历史启示如下。(一)必须改进和完善党管干部原则的具体方式

党管干部原则是我们党在革命、建设和改革中不断前进的成功经验，也是坚持党的领导的关键环节，但方式方法必须改变：一是必须改变在革命战争

主性

党政领导干部选拔任用以少数人选人用人为主，群众公认体现不充分。在干部选拔任用工作中、，“官推官”即使走民主程序也是小范围内的民主

，“官评官”没有发挥广大党员和群众参与、监督和决定的主体作用，致使对主要领导干部选拔任用行“真空”，“党管干部”为的监督出现最终变成了“一，把手说了算”以党委书记个人决定为主，组织意图

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题，这些问题的产生有多方面原因，现加以简要剖析。

(一)党政领导干部选拔任用不科学的表现1．从主体上看，党政领导干部选拔任用缺乏民三、党政领导干部选拔任用的问题及原因分析俱进

历史证明，党政领导干部选任标准只有与时代的要求和实践的发展相适应，党的事业才能取得巨大的成绩。要根据时代的要求和事业的发展，制定与之相适应的干部选任标准；还要根据实践的发展，检验、校正和充实干部选任标准。法治

我们党的干部工作从初创到现在，经历了一个从无章可循到逐步依靠制度来选任干部、逐步走上规范化、法治化的过程。认真吸取历史经验教训，将改革开放以来的一些成效比较明显的措施形成制度，使党政领导干部选拔任用工作逐步达到有法可依、有法必依、违法必究，逐步实现由人治向法治的全面转变。

(四)选拔任用党政领导干部必须使标准与时年代中形成的、至今仍然存在的、高度集中的管理体制；二是必须改变统包统揽的管理模式，实行科学的分层分类管理；三是必须引入竞争机制，改“伯乐相“操场赛马”马”为的选任与管理方式。

(二)选拔任用党政领导干部必须充分尊重民意、发扬民主

我们党历来都很重视干部选拔任用的群众基础。我们应该扩大干部工作中的民意认可程度，多听群众意见，提高选拔任用干部的公信力。

(三)选拔任用党政领导干部必须从人治走向

探索·2014年第1期

变成了主观意图，群众公认变成了上级认可，致使群众参与难，久而久之群众参与积极性不高。

2．从对象上看，党政领导干部选拔任用缺乏公平性

党政领导干部选拔任用是小范围选官，选拔对象竞争机会不均等。后备干部数量少、产生的范围窄、条件苛刻，许多优秀干部进不去，担任公职的机会未能在公民中平等分布，未能实现充分竞争；普遍、“任人唯亲唯籍唯熟”、“逆向淘存在“小圈子”

””、“论资排辈、“迁就照顾”、“老实人吃亏”、“跑汰

等现象，最终导致选拔对象公平感严重缺官要官”

失，没提拔的不服气，被提拔的有怨气。

3．从标准上看，党政领导干部选拔任用缺乏科学性

德才兼备的选拔标准缺乏可操作性。选拔对象是否具备德才兼备的选拔标准的评判主体、评判依据和评判方式等缺乏科学、明确、具体的规定。选拔与学习不挂钩，干部晋升不考试，学风不浓玩风浓；选拔与业绩挂钩不紧密，干部晋升不以群众业绩评价为基础，干部工作难务实，用人标准难确定，公务员绩效难量化，最终导致领导干部选拔任用标准简单化、片面化，没有做到客观公正，普遍存在“年龄、、“政绩工程”、唯学历公选中“高分低上一刀切”能”等问题。

4．从运行上看，党政领导干部选拔任用缺乏规范性

党政领导干部选拔任用运行过程缺乏公开性，开放度、透明度不够，给“暗箱操作”留下了巨大空，间，监督难到位，导致“程序虚设”规范、标准、程序和制度等难以正常运行，随意性强，给党政领导干部选拔任用过程中的各种违纪违法犯罪行为的滋生提、“窝里斗”、“带供了肥沃的土壤，导致“买官卖官”等问题时有发生。病提拔”

5．从效果上看，党政领导干部选拔任用缺乏有效性

一是缺乏公信力。一些地方干部选拔任用的不透明和缺乏民主性，尤其是“任人为亲”现象以及“靠关系”上去的干部，不被群众所信服。这不仅伤害了待提拔的干部群体，而且伤害了身边的广大人民群众，伤害了社会的价值评价体系。乱用或错用一个干部失去的是一方百姓的支持和信任，导致领·76·

导干部选拔任用缺乏公信力。二是“自上而下”选拔任用的领导干部只对上级负责、对少数人负责，全心全意为人民服务的宗旨难以实现。三是以“组织考察、集体决定”为由，无人对选拔失误的后果承担责任，责任追究机制的缺失导致选拔任用责任感缺乏。

(二)党政领导干部选拔任用问题的原因分析1．环境层面的原因

、“家（1）封建传统文化糟粕的影响：“官本位””、“裙带关系”长制盛行

时至今日，以官为本、以官为贵、以官为尊的思想意识还广泛存在。在权力欲的驱使下，有人不择手段地谋求领导职位也就不足为奇了。我国封建社“家长制”会的思想观念是“一把手”在干部选拔任“个人说了算”用中的思想文化根源。在以“差序格局”为基本特征的传统文化环境下，公民意识和公共观念、民主观念、平等观念缺乏，自我主义盛行，“私人关系、情感联系、个人利益关系”严重制约着公共利益关系，致使“裙带关系”盛行，干部选拔任、“任人唯亲唯籍用因私域关系而定，导致“小圈子”唯熟”等现象普遍存在。

（2）政治体制改革滞后的影响：集权过度、民主不够、权大于法

横向上，按照我国现行的政治体制，党政领导干部选拔任用的权力集中在党委；而党委的权力又集中到常委会，常委会的权力又集中到书记个人，普通党员难以发挥监督制约作用，最终导致“一把手说。纵向上，权力集中在中央，地方党委的权力了算”

又集中在上级，下级和普通群众没有决定权，难以发挥监督制约作用。在这种体制下，党政领导干部的“自上而下”选拔任用就成为了实质上的任命。

在这种权力结构中，地方政府官员要获得上级的好评和认可从而得到提拔，有两个主要渠道可供选择：一是地方政府官员可以通过加强服务获得当地民众好评，间接获得上级领导的认可，从而获得提拔；二是地方政府官员可以不重视为当地民众服务，而是加强与上级领导直接沟通交流获得好评，从而得到提拔。这两种方式相比较，第一种至少面临两大风险：一是上级领导是否公正无私且忠实于当地民众的公共利益，二是当地民众的好评传递给上级领导的过程中的信息传递效率风险。无疑，在这种

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权力结构下，一般干部应该会选择第二种渠道，即加强与领导直接沟通，而不是加强为当地民众服务。

（3）市场经济的负面影响：极端个人主义、拜金主义、享乐主义

由于社会主义市场经济体制不完善，以追求利益最大化为目标的“经济人”本性导致个人利益至上，置他人利益和公共利益于不顾，极端个人主义、拜金主义、享乐主义盛行。某些党政干部将“经济人”本性和行为规则尤其是潜规则带入到领导干部的选拔任用中，在民主监督严重缺乏的情况下通过权钱交易、权色交易等方式攫取领导职位。

（4）公民政治建设滞后的影响：公民政治参与不够、社会组织发育不健全

中国公民政治建设主要面临民间组织发育不足和公民政治参与不足两大难题。我国公民尚未有能力参与到法制层面和政治、社会体制建设的层面，最终导致公民对党政领导干部选拔任用的参与、监督极其有限。

2．体制层面的原因

（1）任免决定权和推荐、提名权的垄断《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简从

《条例》）第四、称五条可以看出，几乎各级各类领导干部（包括非领导职务）的选拔任用都由各级党委（党组）及其组织（人事）部门负责组织实施。在实际执行中，党委及其组织部门对任免决定权和推荐、提名权完全垄断。事实上，其他组织、群体和渠道的提名权、推荐权很难实现，各级人民代表大会的决定权流于形式。

（2）民主与“集中”的冲突

集体领导是党的领导的最高原则之一。党的各级领导机关实行委员会制的领导体制。但在实际运作过程中，地方主要负责人、尤其是书记个人专断的现象却相当普遍。邓小平曾经指出：权力集中于党，“党委的权力又往往集中于几个书记，委特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党。这的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”反而由于权种情况在改革以来不仅没有根本扭转，

力的逐级下放而在不少地方变得更为严重。因此在，干部选拔任用上，扭曲民主集中制的“集中”使民主变成了一句空话。

（3）选人权与用人权分离

保障

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重：“保障公民的知情权、大问题的决定》首次提出参”胡锦涛在党的十七大报告与权、表达权、监督权。：“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主中指出

渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督”权。但公民这些权利的行使缺乏相应的制度支持和保障。新闻媒体缺乏新闻法为新闻报导提供法律保障，其舆论监督的权利容易受到侵害；公民的政治参与和民意表达行为不能得到有效的保障和采纳。

（5）具体规则设计不够科学

，《条例》在推荐环节第三十条规定酝酿应当根据党政领导职位和拟任人选的不同情况，分别在党委（党组）、人大常委会、政府、政协等有关领导成员中进行。工作部门领导成员人选，应当征求上级分管领导成员的意见。非中共党员拟任人选，应当征求党委统战部门和民主党派、工商联主要领导成员、无党派人士中代表人物的意见。可见，候选人酝酿只在少数领导成员中进行，剥夺了普通党员和普通公民的参与权利。

在考察环节，考察范围缺乏公众参与的刚性规定，没有将考察过程和结果向社会公开的明确规定。

在决定环节，现行相关规定（“防止简单以票取“各级党委（党组）根据不同领导职务的、人”的规定职责要求，制定具体考察标准”的规定等）为核心领。《条例》第三十四条导个人意志留下了操作空间

规定党委（党组）讨论决定干部任免事项……在充分讨论的基础上，采取口头表决、举手表决或者无记名投票等方式进行表决。多样化的表决方式限制了

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《条例》从第四、五条可以看出，几乎各级各类领导干部（包括非领导职务）的选拔任用都要由各级党委（党组）及其组织（人事）部门负责组织实施。而众多的用人单位包括党的各级组织、国家权力机关、政府机关、司法机关、事业单位、群团组织等没有对领导干部人选的决定权。选人的不管用人，用人的又无权选人。这必然导致用人和选人的严重脱节，产生供需矛盾，难以做到知人善任，难以做到人才的能级、类别与岗位要求相匹配，知人所长、优才必优用、人尽其才成为一句空话。

（4）群众知情权、参与权、表达权、监督权缺乏

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投票者自由表达自己意见的自主权。

对普通公民的参与、监督缺乏刚性在监督环节，

规定；干部考察责任制以及党政领导干部选拔任用工作责任追究制度缺乏对承担责任的方式和制裁措施的具体规定。

3．机制层面的原因

（1）实际上的“一元化”领导体制与名义上的集体领导体制并存导致责任机制缺失

党内规定实行集体领导，但实际上，地方主要负责人、尤其是书记个人专断的现象却相当普遍，一些党委书记越权越位，甚至凌驾于集体领导之上，选人用人一旦出现失误却无法追究其责任。

（2）领导干部绩效考核评价机制不健全。《中共中央、国务院关于一是考核主体错位

：“党政人才的评进一步加强人才工作的决定》提出，价重在群众认可”而现行的干部绩效考核主体仍然以考核对象的上级领导为主。二是考核指标不完善，难以体现对不同层级、不同职位领导干部的不同要求。三是考核方法不科学，民主测评流于形式。四是考核结果与干部的选拔任用脱节。

（3）优胜劣汰机制缺乏

优秀干部脱颖而出的渠道不够畅通，干部能上不能下、能进不能出问题尚未得到有效解决。干部“下”的瓶颈没有打破，干部“下”的标准难以把握，“下”的渠道和出路还不够宽。

（4）救济机制缺失

在公民（包括党政领导干部）的被选举权和选举权以及对党政领导干部选拔任用的知情权、参与权、表达权、监督权未能得到保障的情况下，候选人、选民提出复议、申诉以及该如何进行救济等的相关规定尚不明确，在实际中难以开展权利救济。

（5）责任追究机制缺失

2010年制定的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》规定，党委（党组）、纪检监察机关、组织人事部门是责任追究的主体，责任追究的提起主体是组织人事部门和纪检机关。这是一种自体监督、自体问责，自己追究自己，追责效力必然低下。该办法还规定了组织处理、纪律处分和法律处置等3种追究方式，并对责任追究的不同方式分别规定了相应的影响期：受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年·78·

在我党90多年所取得的干部选拔任用的成功经验基础上，现提出党政领导干部选拔任用科学化的建议。我们认为，党政领导干部选拔任用的改革———让优秀人才脱颖与创新应当围绕“一个目标”

；“三条主线”———改变而出，担当治国理政的重任选拔任用权高度集中于少数人且缺乏监督的状况，分类分层设计党政领导干部选拔任用的相关制度，扩大考任制适用范围并按岗位能力需要设计考试内容。

(一)转变领导干部选拔任用的理念

党的十八大报告要求，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。

1．树立人民作主的理念，让人民成为选人主体人民是国家的主人，干部是人民的公仆。主人有权评判、选择和决定公仆。要避免选拔任用权力集中在少数人手中，实现多数人选人，就必须树立人民作主理念，把让人民成为选人主体作为干部工作的价值取向来追求，作为改革干部选拔任用制度的基本方面，坚定不移地把群众公认的原则落实到干部选拔任用的所有环节和全部过程中。

2．树立公平第一的理念，让想干事的人有机会公平选拔，能提高党和政府的公信力，能提高广大干部群众努力工作的积极性，能减少干部选拔任用工作中的不正之风，也能提高干部的威信。公平第一，能保证想干事的有机会，能干事的有平台。引导干部进行公平有序的竞争，公平竞、公平选、公平用，让能者脱颖而出，以实现干部选拔任用的公平正义。

3．树立注重实绩的理念，让干成事的人有地位、“让领导干部选拔考试坚持“干什么考什么”，注重真才实学的干得好的考得好”突出注重实绩、，用人导向。变“相马”为“赛马”变“评官”为“考

四、党政领导干部选拔任用科学化的对策内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔等等。不难看出这些追究方式仍然显得轻描淡写，惩罚力度不够。