汶川地震灾害相关法律问题

汶川地震灾害相关法律问题

综合调研报告







联合国开发计划署
中 国 法 学 会

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汶川地震灾害相关法律问题
综合调研报告



课题组成员：
陈桂明 中国法学会民事诉讼法研究会会长、中国法学
杂志社总编、中国人民大学法学院教授、博导
刘凯湘 北京大学法学院教授、博导
高晋康 西南财经大学法学院院长、教授、博导
徐 卉 中国社会科学院法学研究所教授、法学博士
尹 飞 中央财经大学法学院院长助理、副教授、法学
博士
陈贻健 中国法学杂志社编辑、法学博士


本课题及其报告成果由联合国开发计划署（UNDP ）
“地震灾害救助及灾后恢复”项目提供支持

目 录

一、述要.................................................................................................................. 1
二、背景.................................................................................................................. 2
（一）震情........................................................................................................ 2
（二）救灾与重建............................................................................................ 2
（三）政策与法律............................................................................................ 3
三、目的.................................................................................................................. 3
（一）总体目的................................................................................................ 3
（二）具体目的................................................................................................ 3
四、过程和方法....................................................................................................... 4
（一）课题组的组建........................................................................................ 4
（二）调研方法与过程.................................................................................... 4
1.现场调研.................................................................................................. 4
2.集中座谈.................................................................................................. 4
3.重点对象访谈.......................................................................................... 4
4.文献研究.................................................................................................. 5
五、相关法律问题的描述、归纳、分析与对策建议............................................. 5
（一）地震灾区弱势群体保护的主要法律问题.............................................. 5
1.现状与问题：关于地震灾区弱势群体保护的总体概况......................... 5
（1）在灾情通告中，缺少关于弱势群体的分类统计....................... 6
（2）性别意识在救灾过程中的比较缺失........................................... 7
（3）在以发展为导向的灾后重建政策中，缺乏对于弱势群体的权益
保障............................................................................................. 8
2.相关法律问题与对策............................................................................. 10
（1）残疾人权利问题....................................................................... 10
（2）未成年人权利问题.................................................................... 13
（3）妇女权益保护问题.................................................................... 15
2
（4）老年人权益保护问题................................................................ 17
（5）关于低保人员和新“三无”人员问题..................................... 18
（6）关于农民工权益保障问题........................................................ 21
（7）关于针对弱势群体的法律援助问题......................................... 22
3.结论：关于灾区弱势群体保护的策略选择.......................................... 25
（二）国家救助与补助中的法律问题........................................................... 26
1.背景及概述........................................................................................... 26
（1）临时生活救助........................................................................... 26
（2）临时住房安置与补助................................................................ 26
（3）倒塌毁损民房恢复重建补助.................................................... 27
（4）后续生活救助........................................................................... 27
（5）抚慰金....................................................................................... 27
2.相关法律问题与对策............................................................................. 28
（1）灾民认定标准........................................................................... 28
（2）宣告死亡的条件....................................................................... 28
（3）抚慰金的发放对象与性质........................................................ 30
（4）假离婚的处理........................................................................... 31
（5）关于救助的法律性质和政府救助义务的界限......................... 32
（三）受灾群众的异地重建中的法律问题.................................................... 32
1.背景和概述............................................................................................ 32
2.相关法律问题与对策............................................................................. 33
（1）异地重建的启动....................................................................... 33
（2）农村居民异地重建中生产资料的解决..................................... 34
（四）灾民的土地权利问题........................................................................... 35
1.背景和概述............................................................................................ 35
2.相关法律问题与对策............................................................................. 35
（1）建设用地使用权....................................................................... 35
（2）宅基地使用权........................................................................... 40
（3）土地承包经营权....................................................................... 43
3
（五）灾后重建中的环境影响评价问题........................................................ 45
（六）地震灾区的价格干预相关法律问题.................................................... 48
1.价格干预和经营者定价权等权益的平衡问题...................................... 49
2.灾区的市（州）级人民政府实行价格干预的决定权问题................... 49
3.价格干预和省外企业的权益保障问题.................................................. 50
（七）其它法律问题...................................................................................... 51
1、房屋倒塌和需要拆除的认定.............................................................. 51
2、房屋买卖、租赁中的风险负担.......................................................... 51
3、灾后法律纠纷的解决方式.................................................................. 52
六、若干重大及宏观层面的对策与建议.............................................................. 54
（一）法律适用的特殊性与普适性问题........................................................ 54
（二）统一立法与地方立法的关系问题........................................................ 54
（三）国家救助的性质与界限问题............................................................... 55
（四）灾后重建工作中的法律公平问题........................................................ 55
（五）弱势群体的权益保护问题................................................................... 56
（六）法律援助工作问题..............................................................................................56
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一、述要
2008 年5 月12 日发生在中国汶川地区的里氏8.0 级特大地震是新中国成立
以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。据官方统计，此次地震已经造成近
7 万人死亡，近2 万人失踪，近40 万人受伤，超过 100 万人无家可归，受灾总
人口超过8000 万人。
中国政府在地震发生后立即投入了抗震救灾工作，并且取得了较好的成效。
但是，由于此次地震强度大、涉及范围广、受灾人口多、破坏后果严重，抗震救
灾工作面临极为复杂的情势。其中，与法律有关的问题尤为突出。
在一定意义上而言，灾后重建工作面临的难题最终将表现为法律问题，举例
而言，目前最紧迫的灾民住房问题包括过渡性的板房和永久性住房问题，其核心
是分配的公平性、产权的确定性、居住的安全性，而所有这些问题的解决实质上
都是法律层面的问题，即需要通过相应的法律政策、法律制度，确保此类房屋公
平地在灾民中进行分配，确保灾民能够取得有效的房屋所有权，确保此类房屋质
量有足够的安全保障。
课题组通过调研发现，灾后重建需要面临和解决的法律问题种类繁多，层次
复杂，面广度深。其中，既有宏观的法律政策设计，又有微观的个案处理对策；
既有实体法的博弈，又有程序法的困惑；既有公法的考量，又有私法的维度。本
调研报告主要针对灾民的权益保护问题，故要而言之，此类法律问题可以归结为
以下几个主要方面：
（一）政府在灾后重建中的角色与责任定位。包括政府救助的性质，政府救
助的范围与限度，政府救助与灾民自救、社会援助之间的关系等；
（二）法律适用与司法介入的问题。包括地震应急处理与灾后重建阶段法律
适用的特殊性与法律普适性之间的矛盾，针对灾后重建特殊问题法律空白的解
决，灾后重建各种纠纷的可诉性与司法介入此类纠纷的可能性与效果等；
（三）人身关系中的法律问题。包括罹难与失踪灾民身份的确认、婚姻关系
所受到的影响、遗产的继承与分配、灾民的隐私保护、重新生育、孤儿收养、监
护人设置等；
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（四）财产关系中的法律问题。包括住房重建计划、受损房屋鉴定、土地承
包经营权的调整、房屋垮塌造成的损害赔偿责任、合同履行受阻、宅基地的重新
分配、“小产权”纠纷、保险理赔与保险金的给付等；
（五）弱势群体权益保护问题。包括残疾人（原有残疾人与震后新增残疾人）
权益保护、孤儿权益保护、五保户救济、妇女（特别是丧偶、丧子妇女）权益保
护、特困人员救济等。

二、背景
（一）震情背景
此次四川汶川地震震级为里氏8.0 级，为建国以来最高震级的特大地震；震
中位于四川省汶川县；地震波及四川省、陕西省、甘肃省以及重庆市、河南省、
云南省等20 多个省市，其中重灾区为川陕甘三省；直接受灾面积达10 万平方公
里。截止 2008 年 7 月 24 日，官方已确认此次地震造成 69197 人遇难，374176
人受伤，失踪18289 人。
（二）救灾与重建背景
1.伤员救治：截至7 月24 日，因地震受伤住院治疗累计 96451 人（不包括
灾区病员人数），其中四川转外省市伤员仍住院1533 人，共救治伤病员3207947
人次。
2.资金投入：截至7 月24 日，各级政府共投入抗震救灾资金615.72 亿元，
其中中央财政投入550.92 亿元。
3．社会救助：截至 7 月 24 日，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计
585.93 亿元，实际到账款物583.05 亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计221.99 亿
元。
4.救灾物资：截至7 月24 日，向灾区调运的救灾帐篷共计157.97 万顶、被
子486.69 万床、衣物1410.13 万件、燃油229.8 万吨、煤炭491 万吨。
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5.住房重建：截至7 月23 日，地震灾区过渡安置房（活动板房）已安装564200
套、正在安装14300 套、待安装29900 套，生产地已发运7500 套、待发运20800
套。
（三）政策与法律背景
2008 年6 月5 日，国务院发布《汶川地震灾后恢复重建条例》，以行政法规
的形式将灾后重建纳入法治轨道。这在中国尚属首次。6 月 30 日，国务院发布
《关于支持汶川地震灾后重建政策措施的意见》，政策措施支持范围覆盖灾后恢
复生产和重建的各方面，同时重点支持城乡居民倒塌毁损住房、公共服务设施和
基础设施等恢复重建。灾后重建的法律政策问题逐渐突显出来。
三、目的
中国政府已经将灾后重建纳入法治轨道，而灾后重建一开始就已经遇到诸多
的法律问题和政策问题需要进行针对性的专题对策研究。
（一）总体目的
通过调研，了解和研究可能影响灾区群众其中特别是弱势群体的主要法律问
题，为中国政府、联合国和其他相关机构提供对上述问题可能的解决方案，为政
府相关法律、政策的制定、出台和执行提供可行的建议。
（二）具体目的
1.了解现行法律在实施过程中遇到的问题，特别是导致无法或难以按照正常
情形执行法律的诸种因素，并提出对策与建议。
2.了解灾民普遍关心和实际遇到的各种法律问题，并提出对策与建议。
3.了解弱势群体可能和实际遇到的各种问题，并提出对策与建议。
4.了解司法部门在受理、审理、执行灾后重建中遇到的纠纷或案例中普遍性
的问题，并提出对策与建议。
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四、过程和方法
（一）课题组的组建
课题组由中国法学会牵头组建，成员包括科研机构、高等学校的专家教授，
分别来自中国法学会、北京大学、中国人民大学、中国社科院法学研究所、中央
财经大学等单位，既有实体法方面的专家，亦有程序法方面的专家。
（二）调研方法与过程
1.现场调研
课题组全体成员赴四川灾区进行了为期一周的实地现场调研，包括访问重灾
区北川县、绵竹市、彭州市、绵阳市等，实地察看、了解灾情及其对当地灾民生
活、生产等方面的影响，获得了第一手资料。其中，课题组成员走访了彭州市通
济镇、绵竹市二号立交桥等数处居民安置点，接触了大量受灾群众。
2.集中座谈
课题组在灾区调研期间，共组织了6 次集中座谈，分别与当地的法院、律师
协会、残疾人联合会、妇女联合会、司法局、民政局、法制办、老龄委、工会、
共青团、农民工法律援助站等部门或组织进行综合性与专题性座谈，听取这些部
门或组织提出的问题、想法与建议，同时向这些部门或组织提出课题组欲了解和
研究的问题，基本上了解和掌握了灾后重建中主要的法律和政策问题。其中，对
不少问题进行了较深层次的交流与探讨，深化了课题组成员对上述问题的认识。
3.重点对象访谈
课题组关注的问题是灾后重建中的法律问题，其中最为关注的是各种弱势群
体权益保护的法律问题，所以在调研过程中课题组特别约见和访谈了一批重点对
象，其中包括残疾人联合会和残疾人代表、妇联和妇女代表。
社会性别因素的考虑也是课题组关注的重点之一，故课题组召集了专门性的
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妇女座谈会，访谈了为数众多的妇女，这些妇女包括农民、残疾人、下岗职工等，
年龄层次包括青年、中年和老年妇女。
4.文献研究
地震是一种特殊的自然灾害，人类依目前的科技知识和能力还难以预测和防
范，而地震给人类造成的损害极为严重。在灾后重建工作中，如何汲取历史上的
经验教训，如何借鉴他国在处理类似问题上的有益经验与成功惯例，是课题组关
注的另一重大问题，也是课题组提出对策建议的论证依据之一。课题组在赴灾区
调研之前和之后搜集和整理了大量的相关资料，包括对地震多发国家如日本、美
国等国的相关资料，并进行了较为详细和深入的文献分析。

五、就所有评估问题的事实认定和结论
（一）地震灾区弱势群体保护的主要法律问题
1.现状与问题：关于地震灾区弱势群体保护的总体概况
“5．12”汶川大地震的发生，使四川省灾区面积达28 万平方公里，受灾人
口2983 万。在这样的巨灾面前，弱势群体由于其自身的脆弱性和易受伤害性，
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其抵御灾害的能力更加有限，而他们所受的损害也可能较其他人更重。从目前政
府组织救援和实施救助的措施和方案看，在一定程度上都体现出对于弱势群体的
倾斜保护原则，如在第一阶段的救援抢险过程中，优先救援的是儿童、老人、妇
女，同时优先将灾区的儿童、老人、妇女分批疏散到相对安全的地方；在随后的
灾民生活安置中，在救灾物资的发放等方面优先照顾老人、儿童；在堰塞湖溃坝
疏散行动中，有序地组织老人、儿童、妇女先行撤离；在地震发生后，国家对灾
区困难群众实施临时生活救助方案中，对于孤儿、孤老、孤残人员给予每人每月
600 元基本生活费的特殊照顾，并且截至 7 月 21 日，通过就近安置到社会福利