浅谈将税式支出纳入公共财政预算的必要性

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翻新时间：2011-12-29

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浅谈将税式支出纳入公共财政预算的必要性

“两会”期间，不断有代表提出要增加财政透明度。关于财政透明度的含义，目前比较权威的是国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中给出的定义，即向公众最大限度地公开政府职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息，并且这些信息是可靠、详细、及时、容易理解且可以比较的，便于民众和市场准确估计政府活动的真实成本和收益。2008年5月

1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施，我国的财政透明度不断增加。但需要提出的是，目前的政府预算报告是不完整的。这是因为，诸如出口退税等直接冲减收入的税式支出并未被纳入财政支出管理范畴。不加预算控制的税式支出不仅对税基造成侵蚀，而且给预算法带来缺漏。因此，应将税式支出与直接的财政支出一起列入政府预算法案之中。

税式支出是以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。就具体形式而言，其中不仅包括出口退税，还包括税收豁免、税收抵免、纳税扣除、延期纳税、盈亏相抵、优惠税率、加速折旧等多种形式。因此，税式支出实质上是政府的一种间接性支出，属于转移性支出的范畴。

税式支出和直接的公共支出都是公共支出的具体形式，二者之间的相同点体现在：

1．资金的性质相同。直接支出和税式支出被安排出去之后，既不要求受益者偿还，也不要求受益者像向银行贷款那样需支付利息，都是一种无偿使用的政府财政资金。

2．目的相同。无论直接支出，还是税式支出，其最终目的都是为了满足社会公共需要，实现政府的社会和经济发展目标。

3．实施效果相同。直接支出和税式支出都是对政府资金的使用，实施的结果都是使受益人的财力增加、国家财力减少。

4．结果相同。对于财政收支平衡来说，在其他条件不变的前提下，直接支出以“增支”的方式、税式支出以“减收”的方式影响财政平衡，但二者的指向都是使财政向着失衡的方向发展。

当然，作为公共支出的不同形式，税式支出和直接公共支出之间更多的还是表现出差异性。与直接支出相比，税式支出具有以下几个特点：

1．税式支出在调节经济的效果上更具有时效性。税式支出一经实施，即在纳税人履行纳税义务时直接从应纳税款中自动兑现，兑现的税款又直接进入企业的资金周转，省略了纳税人直接支付税款和政府再按预算审核拨付资金这一程序，缩短了资金在政府手中滞留的时间，减少了调节经济的时滞。而且，如果安排得当，这种程序上的简化还有利于节约行政管理费用。

2．税式支出具有间接性。税式支出是在税制实施过程中实现的一种税前支出或坐支，在政府收入实现之前就已经发生了，不具有直接支出那样的先收再支和按照预算由国库账户进行划拨的支出控制程序。税式支出的这种间接性，使得它在没有编制税式支出预算之前，无需经过立法机关的同意，而是利用税收制度的特殊条款达到税收与支出之间直通车的目的。

3．税式支出具有隐蔽性。如果说直接预算支出中的财政补贴是“明给”的话，税式支出则属于一定意义上的“暗予”。因此，税式支出表现出很强的隐蔽性，很容易为政府所偏爱，从而导致税式支出过多、过滥，与公共预算难以进行必要的协调，因此被喻为政府的“隐蔽性预算”或“看不见的预算”。这实际上也是传统的税收优惠以及税收优惠管理模式的主要弊端，同时也是需要对其进行改革的主要原因。正因为如此，才有必要将其纳入公共支出预算，并加以公开化和透明化。强调税式支出的概念，一方面是要强调在鼓励效果上各项税收减免措施与直接的公共支出相类似，通过对税式支出分析与评估有利于考察税式支出与直接支出之间转换的可能性，及时采取措施，以避免税基遭到侵蚀和税制的复杂化，从而实现税收效率与公平的统一，进而优化我国税制结构。另一方面，则是强调各项税收减免措施与其他公共支出一样，必须经过国家预算的控制程序方可实施，即要通过建立税式支出预算，实现对税式支出的有效控制。建立税式支出预算，有利于税收优惠政策的公开、透明，便于投资者了解政府鼓励的行业而作出相应的投资决策。此外，将税式支出报告作为政府预算报告的一部分，使其中的信息和数据能覆盖整个财政行为范畴，可有效增加财政资金分配的透明度。