当《环保法》有了“牙齿”之后

一场“环保新政”正在到来。

不久前，“水十条”正式出台，继2013年“大气十条”后，又一项重大污染防治计划落地，土壤专项规划也有望在年内出台。

过去几年，大气、水资源、土壤污染问题全方位暴露，环保主管部门的作为却显得乏力，除了信息披露多有滞后，在系统性治理和监管上更是缺少有效办法。这使得社会各界对新法和新任环保部长有了更多期待。

然而，面临经济下行的宏观背景，周旋于多个博弈力量之间，在法律和政治之间进行权衡取舍，“环保新政”也将迎来更多考验。

三把火：环评、问责、执法改革

前不久，全国人大常委会决定，任命陈吉宁为环保部部长，一位真正意义上的环境学者将如何破局当前的环保困境？而陈吉宁首次以环保部部长亮相，便因其对柴静“雾霾纪录片”的开放态度而颇得公众好感。在强调将以新《环保法》作为突破口、让守法成为常态之后，他的施政思路也逐渐清晰。环评、问责、执法领域的改革被媒体冠以陈吉宁的“三把火”。

可以看出，“新政”的核心是强化地方政府的主体责任和打破环保系统的腐败，通过消除环评“红顶中介”重塑环保监管部门的独立和公正形象，划清环境问题负责主体，让地方政府真正以绿色GDP为导向，同时也能够纾解环保部在重大公共事件中的压力。

“新政”能走多远，很大程度上将取决于新《环保法》的真实效力。

光靠新《环保法》不够

陈吉宁已在多个场合提到过去环保执法“过松、过软”的状况，原因多被归结于不充分的权力：既缺乏查封、扣押等行政强制约束权，也无环境行政强制执行权，更无“按日计罚”、责令关闭和行政拘留等行政处罚权，行政罚款则常常被低额“上限”掣肘。

正因如此，被官方描述为“有牙齿”的新《环保法》被寄予厚望。按照新法，违法排污的行为要按日计罚，并且没有上限；通过暗管排污，或者篡改监测数据的责任主体，有可能被公安部门拘留，构成犯罪的要被追究刑事责任。广州市环境监察支队番禺大队一名执法人员说，“由于新《环保法》有查封、扣押、拘留等事项，需要将材料移交公安或与公安部门联动执法，企业对我们执法检查的态度也有转变。部分涉嫌偷排或存在其他违法问题的企业受到震慑，在去年年底就进行了厂区装修。”

“新《环保法》对企业的要求更严格和具体了，但对政府和有关领导的法律责任写得比较含糊，而政治责任在法律当中又不能多写。”曾多次参与《环评法》、《环保法》、“水十条”起草的北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，《环保法》不是适合于任何领域，适用于大气的还得去找《大气污染防治法》，适用于水污染的还得去找《水污染防治法》，环评的几个要点虽然在新法中都规定了，比如未批先建查处、环评机构责任追究等，但是适用于环评的还有《环评法》和相关条例，与新法还存在“打架”的地方。

汪劲表示，光靠新《环保法》，很难使环保部门的权威性和执法有效性得到显著提高。至于让“红顶中介”脱钩之类的动作，只是一个“水里按葫芦”的做法，看起来更像是提高环保部的能动性和对中央政府生态文明建设的呼应，政策性和政治性的要求大于法律要求。最重要的是各项制度关联实施，司法机关才能跟进，因而新法之下要有新的顶层设计。

是挑战国务院权威？

在以行政区划和部门分工为基础的环境监管体制中，环保部门长期处于弱势地位，很难真正把其他部门协调起来。此外，多头管理也容易造成监管真空和互相推诿。

根据现有立法，海洋污染由海洋部门主管，陆地水污染则由环保部门主管；二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物由环保部主管；对于地下水污染的防治，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水的水量、水质监测，而环保部则负责拟定并监督实施地下水污染防治规划。而在环境问题公共事件发生时，环保部门往往成为众矢之的，这也让环保部感到“无辜”，前任部长周生贤就曾表示：“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一。”

如何让环保部不再是最尴尬的部门？

2015年3月30日，环保部否决了三峡集团公司的重庆小南海水利枢纽工程环评报告。批复明确提出：“你公司及其他单位不得在……等自然保护区范围内，再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其他任何拦河坝（闸）等涉水工程。”相关官员和参与立项的专家纷纷以小南海水利枢纽工程是国务院审批的项目为由表达不满。据媒体报道，发改委的一名官员更直斥“对经国务院审批的规划，如发现有重大问题，应遵守的程序是向国务院报告并提出意见，由国务院综合决策。而不是不讲政治规矩和行政秩序，直接向媒体邀宠”。

这场博弈如何走向，法律还是政治优先，将是对环保新政的一次考验。

“未来的博弈格局应该会有一些变化，不是说环保部门的权力增大了或者央企、国企怕了环保部。以‘小南海’事件为例，环保部这次最聪明的地方就是向公众及时公开，相应来讲，发改委、重庆市政府以及三峡集团的压力就会增加。环保部要把一个事情做好，必须做到让公众了解和参与，才能获得公众的支持。”汪劲分析道。

最近，环保部公布了关于环境保护公众参与办法的征求意见稿，首次对公众参与的概念和范围作了明确界定，公众有望参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理。及时公开信息、扩大公众参与，显然是在权力和利益格局不会有重大改变的框架内，环保部门最能够下功夫的地方。而以法治思维取代政治考量进行环境治理，同样有赖于执政党对“全面依法治国”施政理念的深度推进。