让责任管住权力

〔摘要〕党政“一把手”，掌握相当大的权力，但权力要与责任相匹配，掌握多大权力，就要负多大责任。让责任管住权力，是用制度管权管事管人的重要举措，也是反腐败斗争的利器。为此，要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。要进一步完善岗位责任制，区分集体责任和个人责任，确定责任追究的时间范围，明确责任追究的主体，规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序，强化法律责任追究制度。让责任管住党政“一把手”的决策权和干部任用权。

〔关键词〕党政“一把手”;责任;权力;责任追究制度

一、建立健全责任追究制度

长期以来，官本位的思维模式根深蒂固。掌握权力创造辉煌政绩，以谋取更大、更显赫的权力，就成为一些人的奋斗目标。权力是党和人民所赋予的，是用来治国理政、造福于民的。然而，对相当一部分党政“一把手”来说，权力既运用于治国理政，造福于民，又是实现个人的理想抱负和人生价值的工具。革命与世俗、公与私相互混杂的权力观和政绩观，往往使权力脱离责任，使决策不计后果，从而导致了权力的滥用、失范和失误，乃至造成以权谋私、贪污腐败的滋生蔓延。所以，要制约和监督权力，就必须始终坚持立党为公，执政为民，让责任管住权力。要建立健全责任追究制度，明确掌握多大权力，就要负多大责任，运用多大权力，就要承担多大风险和后果。为此，要研究和解决以下几个至关重要的问题。

第一，完善岗位责任制。完善岗位责任制，明确党政一把手的权力和责任，是建立健全责任追究制度的前提和基础。领导班子每个成员，都应当掌握与其工作职责相一致的决策权，这样才能做到分工明确、责权一致、敢于负责、勇于担当。各级领导班子应该坚持集体领导和分工负责的制度，重大决策应由集体做出。但具体工作进程中的决策权应由主管领导具体负责，否则工作中就容易出现相互推诿、无人负责的现象。正如邓小平所批评的，“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件”。〔4〕当然分工不分家，一把手要做好统一协调工作，要对领导班子每个成员的工作进行宏观的指导和监督，这样才能形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。〔5〕党的十八大报告指出，要“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，“建立健全决策问责和纠错制度”。〔6〕党的十八届三中全会强调，“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。〔7〕

党政一把手权力最大，责任也最重。一个地区、部门工作好坏，首先取决于党政一把手水平高低、能力强弱、决策对错。工作出了问题，也首先要追究党政一把手的责任。因此，建立严格的分工和岗位责任制，必须明确和公开党政一把手的权力和责任。党政一把手主要权力和责任是，把握方向、掌管全面、负责监管。把握方向，就是坚决贯彻落实中央的精神，并结合本地区、本部门的具体情况，民主决策、科学决策，制定正确的方针政策和发展规划。发展方向出了问题，无疑要追究党政一把手的责任。掌管全面，就是发挥宏观指导和总体领导作用，协调领导班子各成员之间的工作。负责监管，就是对中央精神贯彻落实、领导班子决策执行、各方面工作进展进行督促检查。邓小平主张“副职分管”，“正职监管”，就是要求党政一把手站得高，看得远，抓大事，引导和督促副职抓紧抓好分管工作，而不直接管具体工作、具体事务。具体工作出了问题，首先要追查分管副职的责任，重要问题才追查党政一把手的领导责任。

第二，区分集体责任和个人责任。责任追查制度是约束党政“一把手”行使权力的一个“紧箍咒”，但由于我们实行集体领导与个人分工负责的制度，任何重要决策都是以领导班子的名义作出的。法不责众，出了问题也难以追究领导班子的集体责任，从而使责任追究制度始终停留在纸面上，难以真正贯彻落实。因此，要贯彻落实责任追查制度，就要分清集体责任和个人责任。

其一，要追究领导班子的集体责任。任何一项重要举措的出台，一般都要经过集体讨论、集体决策，每个领导班子成员，都要表态和投票。因此，除了明确表态和正式投票不赞成，乃至反对该项举措的领导班子成员之外，其他人都要负一定的责任，并视问题的大小严重程度给予相关人员批评教育或纪律处分。而党政一把手作为党委班子的班长和行政领导班子的班长，无疑要负领导责任。领导责任同领导班子一般成员所负的责任相比，是第一位的和最重要的。例如，一些地方和部门出现了贪污腐败的窝案，乃至塌方式的腐败，虽然不能说那里的领导班子人人腐败，全军覆没，但多数人都深陷腐败的泥潭。这样的所谓集体责任，能不追究吗？党政“一把手”本应率先垂范，模范遵守党纪国法和党风廉政的各项规定，但却带头腐败，并带动领导班子其他成员一起腐败，这样的领导责任，能不追究吗？当然，也不排除党政“一把手”是被其他人拉下水的，但他们毕竟没有进行有效的抵制，并防止腐败现象的滋生蔓延，也应该负领导责任。 其二，要追究党政“一把手”的个人责任。也就是说，要追查党政“一把手”在重大事项的决策和重要干部任用上，个人所负的责任。按照惯例，任何重大决策往往都围绕党政“一把手”所提出的思路、建议、初步方案进行的。领导班子其他成员的集体讨论，只不过是对这些思路、建议、方案进行补充、完善而已，一般不会提出颠覆性的意见。如果决策失误，产生严重后果，应该追究党政“一把手”的决策责任。重要干部任用，一般也是由党政“一把手”首先推荐提名人选。在讨论审议的过程中，他们不可避免要发挥引导作用。因此，干部的提拔重用权实际上是掌握在党政“一把手”的手里。那么，被提拔重用的干部出了问题，追究党政“一把手”的责任，也是合乎情理的。追究党政“一把手”的责任，重点要调查他们同被提拔重用的干部之间是否存在权钱交易、跑官要官、买官卖官的问题。总而言之，完善责任追查制度，必须区分、细化和规范集体责任和个人责任，重点抓住党政“一把手”的个人责任。

第三，确定责任追究的时间范围。党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国若干重大问题的决定。为了贯彻这一决定，进一步改善司法审判制度，提高司法审判的公正性、准确性，司法界提出建立司法审判终身追究的制度。也就是说，法官要对其判案终身负责，一旦出现重要的冤假错案，就要依法追究法官的审判责任。其目的在于增强法官的责任意识，真正做到依法判案、公正司法、认真司法，坚决杜绝知法犯法、贪赃枉法、玩忽职守、草菅人命等行为。原则上这一严格的追究制度，其他部门、领域均可借鉴。但对党政“一把手”行使权力责任的追究，情况比较复杂，不一定简单照搬判案追究的制度。追查的时间范围要因事而异，具体问题具体分析，不能搞“一刀切”。可以试行两种时间范围的追究制度。

其一，建立健全弹性追究制度。党政“一把手”的有些决策很快就能看出结果，例如，为了加快GDP的增长，为了搞政绩工程、形象工程，大肆拆迁征地，破坏了耕地，污染了环境，透支了资源，激化了社会矛盾。凡此种种，就应尽快追究决策者的责任。对于党政“一把手”关于该地区、部门经济与社会发展的重大决策，包括经济与社会发展的中长期规划的制定，短期内还难以看出具体结果。对这类决策责任的追究，就要延后进行，可以结合对计划完成的检查工作一起进行。这种决策责任追究的时间跨度就要长一些，可考虑定为五到十年。但考虑到干部经常会调动工作，这种责任的追究应当是跨地区、跨部门的。党政“一把手”在某个地区或部门做出了重大决策，即使已经调离该地区或部门，即使已经升迁担任更高的领导职务，也要追究其当时的决策责任。重大工程项目的质量及其对环境的影响，甚至可以实行责任终身追究制度。党政一把手不能只揽权，只要出彩，不负责任。党政一把手的工作要经得起时间的检验、历史的考验。这样既可以约束党政“一把手”的决策权，尽最大努力保证决策的科学性、正确性，又可以大大减少政绩工程、形象工程、“豆腐渣工程”的建设。

其二，建立健全任期追究制度。这主要适用于两个方面，一方面，对党政“一把手”任期内的主要工作进行责任追究。迄今为止，我们坚持得比较好的是干部到任的审计工作，即对即将卸任的党政“一把手”及其所负责部门的财务情况进行全面审计，并要给出正式的审计结论。对于审计中发现的问题，党政“一把手”要及时进行说明和答复。如果这些问题涉及违法乱纪，贪污腐败，有关部门还要跟进，立案调查处理。这无疑也是一种用责任约束权力的方式。另一方面，对提拔任用干部的情况进行责任追究。人总会要变的，干部也不例外。一些原来廉洁奉公的干部，过若干时间，也许挡不住金钱美色的诱惑而走上贪腐之路。党政“一把手”对任用这些干部要负有不可推卸的责任，但要求他们对其终身负责也是不公平、不合理的。比较公平合理的办法是，要求党政“一把手”对他们任用的干部在其一个任期内的表现负责。也就是说，被任用的干部在其任期内出现了重大问题，就要追究任用他们的党政“一把手”的责任。当然，这一时间跨度也不是绝对的，责任的追究要视具体情况而定。

第四，明确责任追究的主体。长期以来，对权力的制约监督未能有效发挥作用，其中一个重要的原因是，制约监督的主体模糊。也就是说，由哪个部门具体担负制约监督责任不明确。因此，改革和完善对权力的制约监督，就有必要进一步明确制约监督的主体。同样，建立健全责任追究制度，也需要明确担负追究责任的主体。责任追究制度的主体，至少应包括以下几个方面。

其一，党代会、人代会。党的代表大会是同级党组织的权力机关。党的代表大会选举产生党的委员会，党的委员会选举产生其常委会、书记、副书记。包括书记在内的常委会要对党的委员会和代表大会负责，要向其报告工作并接受其监督。在每五年召开的党代会上，党委书记要作工作报告，其中包括对过去五年工作的汇报。党代会和党的委员会对工作报告的讨论、审议，实际上也是一种责任追究制度。工作报告的通过，既是对以往工作的肯定，也是对未来工作方针的认可。但这种制约监督，毕竟是比较宏观的、宽泛的。在此基础上，还应建立健全责任追究制度，由党代会，特别是党的委员会，对常委会和党委书记进行责任追究。

各级政府的组成人员，都是由同级人民代表大会选举或决定的，这些政府干部，特别是行政“一把手”，都应向同级人代会或其常委会报告工作，并接受其监督。一旦工作中出现重大失误，产生严重后果，人代会或其常委会有权对相关的干部，包括行政“一把手”进行质询、问责、直至将其罢免。毫无疑问，人代会及其常委会是对行政“一把手”实行责任追究的主体。

其二，中央和上级领导机关。各级党政机关、党政“一把手”既要对同级党代会、人代会负责、接受其监督，又要对中央和上级领导机关负责、接受其监督。就此而言，中央和上级领导机关也是责任追究制度的主体。中央和上级领导机关的责任追究，除了上述内容，其重点应当集中在中央的路线和方针政策贯彻落实的情况，以保证政令畅通，上下行动一致。责任追究，要严肃查处违背中央路线和方针政策的行为，防止和反对上有政策下有对策的错误做法，以及地方主义、部门利益至上等等。 其三，专门的监督机构。纪委是党内的专门监督机关，纪委由同级党代会选举产生。其主要职责是，对同级党组织的党员干部遵守党章党纪、执行党的决议等情况进行监督。党的十八届三中全会以来，中央进一步明确要落实党风廉政建设责任制，“加强对同级党委，特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。〔8〕常委会成员当然包括党委“一把手”，因此，纪委也是对党委“一把手”进行责任追究的主体。同时，中央和上级纪委对下级党委，包括党委“一把手”，也拥有责任追究的权力。

行政监督部门，包括政府监察部门、审计部门，也是责任追究的主体。它们进行责任追究的方式比较特别，但很专业。例如，各级政府部门都要定期接受审计部门的审计，其中包括财政收支情况、各项经费的使用，都要进行检查统计，其结果还要向上级报告、向社会公布。这种形式的责任追究富有成效，得到社会的高度赞扬，应当继续坚持。

其四，广大人民群众。人民是国家和社会的主人，无疑也是实行责任追究制度的主体。要让人民群众在责任追究中真正发挥作用，必须创造必要的条件，拓展畅通的渠道。一是人民群众必须充分享有知情权。各级党政机关要做到党务公开、政务公开，以及党政“一把手”的决策和干部任用情况公开。党政“一把手”的决策和任用干部，都要接收实践的检验，接受广大人民群众的检验。只有得到人民群众的拥护，决策才是成功的，所任用的干部才是好干部。二是必须拓展渠道、搭建平台，让人民群众有可能进行责任追究工作。人民群众的意见要有地方提，有机会表达，媒体、网络都应尽可能向人民群众打开方便之门。应当建立健全民意调查系统。人民群众的意见应尽快、顺畅反映到有关部门，并得到及时处理。各级党政一把手应当要认真研究整改措施，绝不能文过饰非，压制不同意见。

第五，规范责任追究的具体制度、方式方法和操作程序。让责任管住权力，必须不断完善责任追究的具体制度、方式方法和操作程序，真正解决如何进行追究的问题。其一，正式签订责任认定书。责任认定书，由责任追究主体和被追究的对象共同签订。党的全委会、人大常委会，可分别代表责任追究主体，与党政一把手签订责任认定书。责任认定书应明确规定双方的权力与责任、责任追究的方式方法。责任认定书对于责任追究的规定，尽量做到简明扼要，具有可操作性，避免空洞阐述。例如，决策责任认定书，应当写明决策要实现的目标及其方式方法，也要写明党政“一把手”应具体承担的责任。又如，干部任用责任认定书，应写明党委“一把手”所负的责任，也要写明被任用的干部在哪些方面出现了问题要追查党委“一把手”的责任。值得注意的是，责任认定书也应当明确规定，要追究党政一把手不作为责任。当一天和尚撞一天钟，办事推诿拖拉，或怕承担责任而不干事者，都应当受到责任追究。

其二，加强经济责任审计、政绩考核、党纪审查。经济责任审计是对相关地区、部门，及其党政一把手财务收支情况进行审查。其重点是审查各项开支是否符合国家财务制度，有无违规扩大“三公”开支，是否存在挪用、私吞公款、以权谋私等现象。政绩考核，是对党政一把手完成工作计划和任务情况进行审查。行政一把手要向人大及其常委会汇报工作、接受监督。党委书记要向党代会和全委会汇报工作、接受监督。以上两项工作已形成制度，现在的问题是，要真正落到实处，防止走过场。党纪审查，是当前反腐斗争的迫切需要，应当进一步加强。这一工作可以结合中央和省部巡视工作进行，重点审查党政一把手是否存在违法乱纪、贪污腐败问题。

其三，大力推进质询、问责制度。党代会及其全委会、人代会及其常委会，就经济责任审计、政绩考核、党纪审查中出现的问题以及其他问题，都可以对党政“一把手”直接进行质询。凡是党政一把手涉嫌违法违纪，都可以对其启动问责程序。也可以要求其引咎辞职，或者将其罢免。问题严重者，应将其移送司法部门追究其法律责任。

此外，要确定责任追究的重点。责任追究的范围，应该涵盖党政“一把手”工作所涉及的所有范围。然而，责任追究应当突出重点，不能眉毛胡子一把抓，更不能捡了芝麻丢了西瓜。无论对于责任追究的主体，还是被追究的对象，都需要进一步明确和细化追究的重点。

第六，强化法律责任追究制度。中央反复强调，党要依法治国、依法执政，政府要依法行政，党和国家干部要依法办事。“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”，〔9〕要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。也要把能不能遵守法律、依法办事作为考察、评价和检查干部重要标准。凡是办事不遵纪守法，乃至违法乱纪者，都要追究其责任。不仅要追究其党员干部和行政领导的责任，而且要追查其法律责任。不仅要将贪官污吏绳之以法，而且要追究渎职、决策失误干部给国家与人民造成严重损失的法律责任。

二、让责任管住党政一把手的决策权

决策权是党政“一把手”的核心权力，它对其工作好坏、政绩大小以及相关地区部门的发展，起着至关重要的作用。决策正确，就会推动相关地区、部门经济的持续健康发展，民生不断改善，并能维护社会的和谐稳定。决策失误，轻则阻碍相关地区、部门经济的持续健康和民生的改善，影响社会的和谐稳定;重则会给国家和人民造成巨大的损失。如果决策因违法乱纪而出现错误，就会造成灾难性的后果。如果决策是出于私心，是为自己、家人和利益相关者谋取不正当的利益，不仅会给国家和人民造成难以挽回的损失，而且也会使相关干部走上犯罪道路。因此，党政“一把手”要慎用决策权，要始终清醒地认识到，做出什么样的决策就要负什么样的责任、承担什么样的后果，从而积极主动地用责任管住决策权。责任管住权力，有四个重点，即四个检查标准。

第一，中央的路线方针是否得到全面贯彻落实。其中包括，党的代表大会、中央全会，特别是党的十八大、十八届三中全会和四中全会的精神，是否得到全面贯彻落实，中央的路线方针是否对实际工作产生了应有的指导作用，相关地区和部门的工作是否在中央精神的指导下取得了新进展。 用责任管住决策权，就是要管住上有政策下有对策、阳奉阴违的错误决策，追查相关干部尤其是党政一把手的责任。例如，中央出台的关于党风廉政建设的八项规定，限制“三公”开支的措施，以及公车改革的举措，是真正得到贯彻落实，还是走过场、避风头。又如，中央关于取消和下放审批权的要求是否真正执行，存在不存在变相保留和延续应该被取消的审批权、继续进行权力寻租、以权谋私的现象。

用责任管住决策权，就要坚决反对地方主义和部门利益至上。地方主义和部门利益至上是全面贯彻落实中央精神的“拦路虎”。一些党政“一把手”以情况特殊、需要照顾为借口，变相抵制中央精神的贯彻落实，甚至把地方主义、部门利益置于国家利益和全局利益之上。应当强调的是，党政“一把手”也是贯彻落实中央精神的第一责任人。一些地区或部门出现对中央精神采取上有政策下有对策的做法，甚至千方百计拖延，顶着不办，首先要追究党政“一把手”的责任。

第二，相关地方和部门是否实现持续健康发展。党的十八届三中全会强调，“必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”。〔10〕很明显，这是全面深化改革根本指导方针和总体要求，这也是衡量各地方和部门党政“一把手”决策的正确与否、好坏优劣的根本标准。

所谓健康发展，就是要从根本上摆脱片面追求GDP快速增长的旧模式，实现经济与社会的均衡发展。长期以来，GDP不仅是衡量经济发展的重要指标，也是评价领导干部，特别是党政“一把手”工作好坏、政绩大小的核心指标。因此，一些党政“一把手”就运用手中的决策权片面追求GDP的增长，以显示自己的工作能力和政绩。显然，片面追求GDP的增长与错误的政绩观是密切联系在一起的。要彻底纠正这一传统的思维模式和工作方式，就要改革和完善干部考核、评价的机制，真正把促进经济与社会健康发展当作衡量党政“一把手”工作好坏、决策是否正确的重要依据。同时，所有干部尤其是党政一把手，也要改变和优化自身的价值取向和政绩追求。

所谓持续发展，就是经济与社会发展所需要的资源、能源、资金、人力能够得到有效保障和源源不断的供给。不能采取透支资源、资金的方法使经济与社会在短期内的大发展。例如，有些地区的党政“一把手”为了加速经济的发展，不惜透支土地、水、矿产资源，进行过度开发、野蛮开发。这样，GDP上去了，但后续发展却遇到了难以逾越的瓶颈，也给以后的工作造成了巨大的困难。这种杀鸡取卵、不计后果的发展模式，显然不能促进经济的持续发展。为了推动当地经济与社会在短期内的快速发展，一些地方政府不惜过度举债，靠借钱大搞政绩工程、形象工程。结果高楼大厦盖起来了，公路、铁路、机场也修好了，但地方债数额巨大，难以在短期内偿还。前任党政“一把手”靠借钱搞建设，出彩树政绩，甚至得到了赏识和升迁，而巨额的地方债却留给当地老百姓和新任领导干部去偿还，这显然不合理。因此，凡是造成此类后果的决策，都不能被看作是正确决策。相反，还要追查相关党政“一把手”的决策责任。

当前，衡量党政“一把手”工作好坏、决策是否正确的标准应当转向，其所负责的地区或部门是否实现了经济转型和创新驱动。世界经济持续低迷，国内消费增长较慢，一些领域的产能过剩，致使我国经济发展速度趋缓，也使一些地方和部门的经济发展遇到了较大困难。中央认为，要促进经济与社会持续健康发展，必须调整产业结构，实现经济转型和创新驱动。为此，就要淘汰高耗能、高污染的旧设备，挤压过剩的产能，禁止低水平重复建设，进行科技创新、制造创新和管理创新。各地方和部门的党政“一把手”，是延续旧的工作思路和发展模式来“挽救”本地区、本部门经济的发展，还是转变观念，紧跟中央精神，调整发展思路，大胆进行创新，就成为他们难以回避的选择。这无疑是衡量党政“一把手”决策是否正确的一个重要标准。

第三，民生是否得到逐步明显改善。俗话说，为官一任，造福一方。党政“一把手”在其任内不断改善民生，提高老百姓的实际生活水平，是其义不容辞的责任。增进人民福祉，是其工作和决策的出发点和落脚点。应当把改善民生当作任内一项中心任务抓紧、抓好。要采取各项必要的措施来增加就业、提高从业人员的工资，改善其福利待遇，以保证其实际生活水平不断提高。增进人民福祉，还应加快推进医疗卫生体制的改革，充分保证城乡人民医疗需求。要改革和创新社会养老保险体系，使老有所养，无后顾之忧。随着人们物质生活水平的提高，还要加快文化教育事业的发展，推进社会主义精神文明建设。以上这些都是衡量党政“一把手”工作好坏、决策正确与否的重要标准。如果一个地方和部门只热衷于GDP的快速增长，只着热衷高楼大厦、楼堂馆所的建设，只关心政绩工程、形象工程的推进，而忽略老百姓生活水平的改善，那么其党政“一把手”的决策就明显是错误的。

第四，环境是否得到保护。众所周知，经济发展不能以牺牲环境为代价。党政一把手的决策，不能造成环境的破坏和污染。由于经济的快速发展，更重要的是由于我们缺乏科学的认识和有效的预防，致使近年来一些地方环境不断遭到破坏，大气、水、土地污染越来越严重。以空气污染为例，京津冀、山东、河南乃至江苏、安徽雾霾天气迅速增加，损害了人们的身体健康。此外，土地的过度开发、森林和草原的破坏，造成国土大面积沙化。这不仅破坏了环境，也影响了我国的粮食安全，致使我们不得不大规模进口粮食。冰冻三尺非一日之寒，上述这些问题的产生，可以说是积少成多，积小而大，积浅而深。我们不能把责任简单归结于某一任党政“一把手”。但凡事有一个度，有一个衡量的标准。为官一任，上述情况是得到了缓解，还是更加严重了，则是考核衡量每任党政“一把手”必不可少的内容，也是衡量其决策正确与否的标准。

人文环境的破坏与保护也是不容忽视的大问题。我国是世界著名的文明古国，文化遗产遍及全国各地，这是中华民族的宝贵财富。每个中国人都引以为荣，也都有责任加以保护。破坏文化遗产是历史的罪人。然而，在一些地方和部门的发展中，却忽略了这一点。一些名胜古迹在野蛮施工中被严重破坏，一些文化遗址惨遭拆除。这些现象的出现，当然有开发商的责任，也有施工队的问题，但最根本的还是党政“一把手”对此类问题的漠视，甚至为了保增长、促发展、搞政绩，而默认和鼓励这些野蛮行为。因此，要从根本上改变这种状况，必须明确党政“一把手”在这个问题上的责任，用责任管住他们的决策。 第五，社会是否和谐稳定。任何社会都存在矛盾，也难免由此而产生各种社会问题。中国经济快速发展，又处于社会转型期和改革深水区，各种社会矛盾比较突出。因此，有效防止和化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定，就成为党政“一把手”的重要职责。衡量其是否尽责的重点在于：一是任期内社会矛盾是否尖锐化、是否导致大规模群体性事件。这种矛盾和群体性事件，多数都是由于拆迁征地、工程补偿处理不当而引起的。其原因，不排除一些干部贪污腐败，或违法乱纪、违法违规进行操作，损害群众切身利益，激化矛盾;也不排除少数人利用矛盾煽动不满情绪，制造社会动荡和混乱。但其深层次原因，都与“一把手”决策失误、处置不当有关。二是出台涉及群众切身利益的举措是否平稳有序。各级党政机关必须依法办事，而党政“一把手”则是依法办事的第一责任人。党和政府推出任何涉及群众切身利益的举措，必须坚持依法办事，又力求平稳推进。要做深入扎实的群众工作，让人民群众真正了解各项举措的得失利弊，充分征求他们的意见和建议，最大限度地照顾他们的诉求，维护他们的切身利益。凡是决策错误，或采取简单粗暴的办法推进正确的决策，都可能招致群众的不满情绪，激化社会矛盾。三是恶性社会治安问题是否得到有效遏制。恶性治安问题，包括杀人、抢劫、纵火、拐卖人口等，影响很大，会造成人民群众的不安全感，甚至恐慌情绪，败坏社会主义的声誉。因此，各级党政机关，尤其是党政“一把手”都有责任采取一切必要的措施，严防和打击此类恶性犯罪行为。此外，严防和控制恶性交通事故、火灾、爆炸事故的发生，努力维护社会安全，也是各级政府和党政“一把手”义不容辞的责任。

三、让责任管住党政一把手的干部任用权

党的各级委员会，都是由选举产生的，但选举也需要推荐提名候选人。所以，干部任用的责任追究制度首先要放在推荐提名候选人工作中。对于非选举产生的党的职能部门的领导干部的任用，党委“一把手”更负有直接的责任。

我国的干部管理体制受传统观念、体制、机制的影响，党政“一把手”的干部任用权比较集中，又缺乏有效的制约监督机制，由此滋生用人上的不正之风、问题和弊端。有的党政“一把手”不是任人唯贤，而是任人唯亲，乃至拉帮结派、搞小圈子，严重违背党的组织原则。有的党政一把手，不负责任、把关不严，或者送人情、搞“权权交易”，致使一些干部带病提拔，很快走上腐败之路。更有甚者，贪污受贿，卖官发财，致使一些贪官污吏步步高升，跑官要官、买官卖官之风屡禁不止。由此，一些党委书记走上了犯罪的道路。所以，党的十八届三中全会强调，要“完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风”。〔11〕解决这个问题的根本出路在于，建立健全严格的“责任追究制度”，让责任管住党政“一把手”的干部任用权。所谓责任追究制度，就是不仅要依法依规严肃查处违法乱纪、贪污腐败的干部，而且要追究推荐提名、决定任用他们的党政一把手的责任。在干部任用上，谁推荐提名、决定任用，谁就要负主要责任，承担主要后果。

要从约束干部任用的推荐提名权和最终决定权着手，管住党政一把手在干部任用上的权力。其一，约束党政一把手在干部任用上的推荐提名权。干部任用往往主要由党政“一把手”推荐提名。领导班子其他成员当然也可以对人选进行推荐提名，但相比较而言，党政“一把手”推荐提名的影响力显然要大得多。在一些地方和部门实际上是党委书记说了算。因为我们实行党管干部的原则，行政“一把手”一般兼任党委副书记，不直接负责干部的任用，只不过在行政干部的任用上，包括推荐提名，具有较多的发言权。要约束党政“一把手”对干部任用的推荐提名权，就必须逐步建立健全谁推荐提名谁负责的制度。

其二，约束党政一把手在干部任用上的最终决定权。根据干部任用制度和党的组织原则，凡被推荐提名的干部，都要在领导班子内部进行讨论审议、投票表决。尽管讨论审议中，每人都可以自由发言，表明自己的态度和看法，但党政“一把手”，特别是党委书记，无疑在讨论审议中具有“引导”作用。而按照惯例，领导班子的一般成员，往往都赞同或基本赞同党委书记的意见，坚决唱反调的毕竟是少数。因此，在重要人事任用上，要严格按照中央的规定，实行票决制，即采取不记名投票的方式决定。尽管如此，由于党政一把手处于比较“特殊”的地位，也能够在票决中发挥“特殊”的作用。因此，被任用干部出了问题，仍要追究党政一把手的责任。

除此之外，还要用以下四个标准检查党政一把手推荐提名、决定任用的干部，追究其在干部任用上的问题，最终达到用责任管住权力的目的。

第一，被任用的干部是否存在腐败问题。如果被提拔任用的干部出现了违法乱纪、贪污腐败问题，过去仅仅对本人和案件的相关者进行查处，而一般都不会追究提拔重用他们的领导干部。也就是说，党政“一把手”提拔重用干部，基本不承担任何风险和由此而带来的后果。因此，在干部的任用中，就出现了几个怪现象：一是带病提拔。一些干部本来就存在违法乱纪、以权谋私，乃至贪污腐败的问题，但仍旧被提拔重用。更有甚者，一些贪官本事极大，能够做到一边贪腐、一边继续高升。其原因不仅仅是考核不严，用人失察，而且还可能存在着跑官要官、买官卖官的因素。这些人钻了我们制度和体制的漏洞。二是新官上任继续贪腐。俗话说，新官上任三把火。新任的干部往往会努力做出一些成绩以回报党和人民。但也确有一些胆大妄为者，下车伊始就开始违法乱纪、贪污腐败。有些贪官履新不到一年就落马，究其贪腐恶行既有以往的积累，也有履新后的新罪行。要打击和防范这种贪腐干部，必须建立起严格的干部任用责任追究制度，约束党政“一把手”的干部任用权。使其清楚地了解任用干部的风险和后果。一旦被任用的干部出了问题，就要追究其应负的责任，必要时还要深入调查相关干部任用中是否存在跑官要官、买官卖官的问题。

第二，被任用的干部是否存在败坏党风、违反政纪问题。一个好的干部应时刻保持党的优良传统和作风，廉政勤政，全心全意为人民服务。同时，又遵纪守法，严格执行中央关于党风廉政建设的八项规定，始终保持艰苦朴素的作风。有些干部虽然尚未被查出严重贪污腐败问题，但一直不遵守中央的八项规定，以及关于党风廉政建设的其他要求。他们肆无忌惮地进行“三公”消费，损公肥私，以权谋私，甚至贪图享受，生活腐化堕落，革命意志衰退，极大地败坏了干部队伍的声誉，引起了群众的强烈不满。对此类干部，就要进行严肃处理，该撤的就要撤，该办的就要办。也要追查提拔重用他们的领导干部。不如此，就不足以警戒后人。败坏党风、违反政纪往往是违法和贪污腐败的前兆，遵守党纪政纪才会守法，防腐拒变。因此，违纪绝不是小问题，党政“一把手”决不可忽视这个“小问题”而提拔重用经常破坏党风、违反政纪者。 第三，被任用的干部是否坚持党的群众路线。坚持群众路线是党领导人民群众夺取新民主主义革命胜利、进行社会主义建设、全面推进社会主义改革的重要法宝。所有干部都应坚持党的群众路线，思想上要牢固树立起人民群众是国家和社会的主人，干部的职责就是要全心全意为人民服务的观念;工作中要深入了解群众，努力维护群众的利益，一心为群众谋幸福;要善于联系群众，动员群众，组织群众;不能以任何借口损害群众的切身利益，破坏党群关系、干群关系。而一些干部却始终缺乏群众观念，工作中违背党的群众路线，所到之处大搞政绩工程、形象工程，不惜损害群众的利益，甚至由此激化社会矛盾，导致群体性事件，恶化党群关系、干群关系。有些干部工作不务实，好大喜功，喜欢吹牛说大话，善做表面文章，专讨上级“欢心”，不顾群众疾苦。对这样的干部，不仅要严肃批评教育，而且要追究任用这些干部的党政“一把手”的责任。此类干部受到提拔重用，也说明党政“一把手”选人用人的眼光、标准有问题。党政“一把手”应深刻自我反省，转变任用干部的观念。

第四，被任用的干部是否具备民主作风、团结精神。党章和党的各项制度要求，党的各级领导班子必须坚持民主集中制，反对少数人独断专行;要求所有干部都要坚持民主作风。但一些干部却对此置若罔闻，我行我素，自以为权力大，办事果断，从不认真贯彻落实民主集中制原则。他们喜欢搞“一言堂”，听不进任何不同意见，固持己见，一意孤行。他们行事武断，对许多重大事项和重要人事任用都自作主张，个人说了算。一些干部缺乏团结精神和全局观念，喜欢拉帮结派，搞小圈子，奉行“顺我者昌逆我者亡”的江湖原则，把好端端一个地方、一个部门、一套领导班子搞得四分五裂，人心涣散，内斗和内耗不止。对上述这些干部，自然要进行批评教育，必要的话应调离原工作岗位，乃至降级使用。但也要追究选拔任用他们的党政“一把手”的责任，看仅仅是用人标准、方法问题，还是存在跑官要官、买官卖官问题。