信息化发展与十八大后我国政治改革路径思考

〔摘要〕从信息化的内在价值看，其与政治发展的公平和民主价值取向具有内在逻辑一致性。信息化强化了民众对公平价值取向和民主价值取向的政治制度建设诉求，并且呈现出对公平价值取向的政治制度建设诉求越来越明显地超越对民主价值取向的政治制度建设诉求。基于信息化对政治发展影响、国内外政治发展经验教训及我国改革开放30多年后的新形势，为了实现“两个一百年”目标，我国政治改革路径应该选择由公平价值取向的政治制度建设循序渐进到民主价值取向的政治制度建设路径。其推进分为两个阶段，第一阶段从当前到2020年，要以公正价值取向的政治制度建设为主，民主价值取向的政治制度建设为辅;第二阶段，从2020年到2050年，则以民主价值取向的政治制度建设为主，公正价值取向的政治制度完善为辅。通过这两个阶段政治制度主次分明的发展，逐步推进我国治理体系的现代化水平。

〔关键词〕信息化;公平价值取向;民主价值取向;政治改革

一、信息化对政治发展的价值取向影响

互联网是一个四通八达，没有边界，没有中心的分散式结构，体现的是自由开放的理念设计原则。其对政治发展的价值取向的影响是多方面的， 不仅仅有科学、公开、透明等诉求，更与政治发展的公平和民主价值取向有着内在一致性，并深深影响其实现程度。

（一）信息化与政治发展的民主价值取向

没有政治权力分散，权力集中在个人和少数人手中，也就没有政治民主，就只能是一种专制和威权政治。民众掌握信息的多少影响权力集中程度。纵观历史，农耕文明时期的信息资源垄断于统治集团，形成了金字塔式的权力集中结构;近代工业社会以来，随着越来越多的信息资源在一定程度上开始为公众所掌握，国家原有的一元权力中心开始被解构，形成了政治上的权力分立和制衡结构;今天人类跨进了信息化、网络化社会的门槛，国家、集团和个人都成为这一非等级空间上的一个平等主体，集团或个人的“权威”或影响力甚至超于国家。在现实世界，正如丹尼斯・朗指出的，人们“对其卓越知识或技能的信任，而不是依赖于其在公认权威等级中的正式地位”。 〔1〕这就指出政治权力再也难以垄断信息和知识，个人和集团取得了可以与国家相博弈的前所未有的权力资源。可以预见，随着信息化的纵深发展，社会集团、公民、知识专家等的信息权力资源将更加丰富，权力的分散化、扁平化特征将越来越明显。

（二）信息化与政治发展的公平价值取向

信息化促进了社会资源、特别是信息资源分配上的平等与进步，是人们平等、公平价值取向日益强化的技术条件。在网络信息时代之前，权力资源、物质资源（在农业社会和工业社会的人们所掌握的信息资源多少往往也由权力资源和物质资源两者所决定）决定了其在社会中的等级、阶层和地位;随着信息化社会的到来，社会中人们掌握了以前为物质和权力所垄断的信息资源;信息资源垄断权的破除，使人们拥有了与资本、权力等强势主体相博弈的技术手段，并可通过所掌握的信息资源的技术条件，平等公平地争取到物质资源、权力资源等。可见，信息化技术及其信息网络中的平等性、开放性等与人类社会中平等、公平发展在属性上具有总体上的一致性，是人的解放和自主、平等发展的技术性条件。

信息社会中人们对公平更加敏感、诉求更加强烈。信息占有的多少与人们对公平的敏感度和诉求紧密相关。在工业社会之前，信息资源为权力金字塔塔尖的统治阶层绝对掌握，通过传统意识形态操控，让人们认同了社会的不公平是“上帝”或“安拉”等的天意安排，并对不公平的现实持“命里注定”;进入到传统工业社会，随着报刊、电视等传统媒体的发展，尽管资产阶级权力和资本对信息进行了百般过滤和各种影响，社会民众还是拥有了前所未有的信息资源，他们越来越多地认识到了自身在经济、政治上的不平等和社会不公平的种种现状;于是在轰轰烈烈的工人运动、民权运动等斗争中，社会各阶层民众争取到了越来越多经济、政治的平等权利;当今的信息时代，网络信息的开放、透明性特质决定了任何政府更不可能“独霸”、“控制”信息资源;任何人只要拥有一台计算机和上网设备，就可向世界发布自身所遭遇的不公或揭示经济、社会、政治等不公平的信息;信息网络时代不公平问题的“暴露”无论在数量、范围和速度上都是传统媒体无法企及的。人们对不公平问题将因此而更加敏感，对公正和平等的诉求也必将更加强烈，而且在信息社会的今天，另一个凸显的特点，人们也更喜欢将对公平的诉求付诸具体的行动。 二、信息化发展对当前我国政治发展路径的强化 那么，一个发展中国家政治现代化如何处理好两种诉求的关系，在发展路径上是两者齐头并进，或是先发展民主辅之公平，或是先侧重发展公平辅之民主呢？这是每一个后发展国家不得不面对的一个问题。从现实政治的发展来看，不同的国家或地区政治发展的路径是不同的：如韩国是先侧重民主价值取向为民主制度构建，辅之配套的公平价值取向政治制度建设的路径;而新加坡则体现了先公平价值取向的政治制度建设为主，以民主价值取向为辅且循序渐进的政治发展路径。

具体到我国的政治发展，需要首先界定当前历史阶段公平价值取向的政治制度与民主价值取向的政治制度建设的大致范围。公平价值取向的政治制度建设应包括纪检体制改革、法治体系与法治国家建设等;而民主价值取向的政治制度建设则是对以党内民主和人民民主为核心内容的政治制度体系的健全。处理两种不同价值取向政治制度建设的关系，需要遵循其他国家或地区政治发展共有规律的同时，自然还要考虑到自身鲜明的特殊性。更何况这种特殊性又因上世纪90年代以来的信息化发展，更增加了我国政治发展路径的复杂性。

（一）公平诉求成为当前时期我国社会各阶层群众的第一价值诉求

一个健康的现代社会应当是一个富裕、文明的社会，同时也是一个公平的社会。1978年以来，我们党领导全国人民开始了改革开放的伟大历史进程，在各个领域取得了世人瞩目的成就。但不可否认，在今天的改革中，我们还面临着许多问题，分析研究这些问题，他们有一个共同的核心特质，那就是公平问题：或制度本身存在一定程度不公，或是制度不完善导致社会不公。如在收入分配方面，一次分配中存在国家、企业、居民在分配中的失衡，二次分配中养老保障 “双轨制”问题凸显;就业“代际传递”不公平日益明显，阶层固化问题加剧了社会矛盾;经济领域，非公企业与国有企业在市场地位、准入门槛和待遇上都存在一定程度的不平等;而在政治领域，司法地方化和行政化带来的司法不公饱受社会诟病;而干部选拔任用中的非制度性因素让部分党员干部也同样感受到自身所面临的公平困境。

（二）信息化发展强化了我国群众对公平价值取向的政治制度建设的诉求越来越明显地超过对民主价值取向的政治制度建设诉求

伴随着信息化的迅猛发展，网络传播的“滚雪球效应”强化了人们对公平问题的关注，并使之迅速成为我国舆论传播中最为关注的社会问题。社会各阶层对于自身认知的利益和平等在网络平台上皆有呈现：有私营业主阶层对自产权的法治保障的呼吁、对西方式自由平等的艳羡;有既得利益者们傲慢、跋扈或对公平平等的戏谑;有社会底层对“文革”前社会平等和“无产阶级专政”的怀念;也有知识分子对法律面前平等的近乎绝望的渴望。更甚者还有把现代意义上的自由、平等、民主与传统儒家文化糅合一起的宪政儒家的思想声音等。网络平台上对“公平”或激进或保守、或务实或空想……其呈现的意识图景无不反映了现实世界中的日益多元利益结构，是各阶层基于自身利益基础上流露出的对“公平”的不同的态度和价值取向。

随着这些不同的思潮、观点乃至碎片化意见的激荡碰撞，人们对公正和平等的认识和理解更加深刻，人们越来越多地认识到，经济社会中诸多不公平的现象的存在与政治上层建筑领域紧密相关。如信息化网络世界中俯首皆是这样的认识： 上世纪90年代以来存在的国家立法部门化、部门立法利益化带来了经济社会政策中的“不公”;政府执法体制有待完善带来行政相对人法律面前的不同等地位;司法地方化、行政化导致社会公平底线突破以及权力制约体系制度化程度低产生的领导干部特权与对公民侵权现象的出现等等。

（三）十八届三中全会《决定》政治领域改革蓝图所折射出的选择及其合理性

改革开放30多年以来，我国在取得巨大成就的同时，也面临改革发展的诸多深层次问题。最为凸显的，一个是公平问题，一个是民主发展问题。而信息化的迅猛发展无疑又大大扩大了民众对公平和民主的价值诉求效应。在政治发展路径和战略上看，是先健全民主价值取向的政治制度建设，还是以公平价值取向的政治制度建设为先，抑或齐头并举一起推进，需要中国共产党人做出选择。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对下一步的改革发展做出了重要部署，仅从十八届三中全会的改革蓝图和2020年前要完成的改革任务内容看，当前阶段的改革体现出这样的基本选择：公平取向的政治制度建设为主，民主价值取向的政治制度建设为辅，两者互动发展。如《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中公平价值取向的制度改革凸显的内容有：全面深化改革是以促进社会公平正义、人民福祉为出发点和落脚点;完善产权制度，保证各种所有制经济公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护;建立健全公平开放透明的市场规则，各类市场主体可以发展平等进入负面清单之外的领域;建立城乡统一的建设用地市场;建立事权与支出责任相适应的制度;推进法治中国建设，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义以及涉及教育公平、就业公平、收入公平、社会保障公平和领导干部选拔任用公平的各项改革内容，都体现着当前改革对公平价值取向的侧重。而四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》无疑是这一路径选择更为彰显的佐证。 当然，党中央并没有因以公平价值取向的国家制度建设而逃避人民群众的民主诉求，在民主建设上作出了相应的改革部署。当然，这种部署体现了相对于公平价值取向的政治制度建设是处于“辅助性”状态。如《决定》强化了人民代表大会制度中监督职能等改革内容，提出推进协商民主广泛多层制度化发展等等的制度安排。但客观上讲，上述改革内容总体上处于民主建设的边缘领域，其改革的力度和深度与公平价值取向的政治制度改革内容相比，本文认为是居于为“辅”的地位的。

鉴于信息化对政治发展的影响及我国现阶段国情的分析，我们认同《决定》政治领域改革蓝图所折射出的选择。其合理性在于：以公平价值取向为主的政治制度建设不仅满足了高涨的社会公平诉求，而且能够大幅提高执政党执政合法性，也为民主取向的政治制度建设赢得了时间，奠定了一个良好的制度环境;而信息社会背景下我国各阶层群众日益凸显的民主诉求决定了我们执政党又不能紧紧局限于解决公平问题，必须根据世界政治发展趋势、国情、党情，在重点以公平价值取向的政治制度建设过程中有领导、有计划、有步骤地推进以民主价值取向为辅的政治制度建设。这既提供了公平价值取向制度改革的动力，又可以避免因民主发展停滞而带来的“高压锅”现象的潜在危险。

总之，《决定》中阐明的政治发展的基本规律，符合我国作为后发展国家的基本国情。通过两者主次分明的良性互动发展，推进我国治理体系的现代化，体现了我国社会主义政治建设的“特色”道路。

三、我国政治发展路径的两个阶段及改革重点 （一）我国政治发展路径的两个阶段、改革重点与依据

世界上不存在完全相同的政治发展路径和目标模式。正如习近平总书记指出，中国特色社会主义政治制度建设应该是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期渐进改进、内生性演化的结果。而20世纪70年以来亚欧后发展国家和地区民主转型的经验教训，也再次证明政治现代化、民主化制度构建是有条件的：凡是工业化过程中经济结构趋于稳定、社会差别减小，城市化率70%左右的国家和地区（除俄罗斯情况比较特殊外），民主制度建设则相对成功;相反，凡是城市化率低，经济结构仍处于快速变化之中，社会差别大的国家或地区，过早地、重点地进行民主化制度建设反而会导致政局不稳乃至发生反复。〔6〕

在现代化的发展进程中，我们党提出了“两个一百年”奋斗目标，一个是在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，一个是在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。基于信息化时代背景、国内外政治发展经验教训及我国改革开放30多年后的新情况，我们认为实现“两个一百年”奋斗目标，在政治发展方面应分为两个阶段推进，且在每一阶段改革内容重点也有所不同：第一阶段，从当前到2020年，应以公正价值取向的政治制度体系建设为主，民主价值取向的政治制度建设为辅;第二阶段，从2020年到2050年，则以民主价值取向的政治制度建设为主，公正价值取向的政治制度完善为辅。民主化价值取向的制度建设因为其建设复杂性和影响深远性，要通过顶层设计与政治改革试点的结合，循序渐进，一步一个脚印，力争到2050年，基本实现邓小平所预测的“大陆……经过半个世纪以后可以实行普选”以及十八大提出的“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家目标”。

（二）第一阶段（现在-2020年）：以公正价值取向的政治制度体系建设为主，民主价值取向的政治制度建设为辅

在第一阶段，以公平价值取向的政治制度体系建设应重点进行纪检体制改革、社会主义法治体系和法治国家建设，为我国政治、经济、社会、文化和生态建设创造一个在法律制度面前人人平等的公平环境;而民主取向的政治制度建设则应为下一阶段实质性民主制度建设做好前期制度准备和试点工作。

当前到2020年前的第一时期纪检体制改革，就是按照党的十八届三中全会提出“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”思路，健全落实“两为主”和纪检机构监督责任的工作机制，特别要通过严格问责，短时间内形成权力监督的制度性动力。也就是在当前党内权力格局不可能发生根本性变革的背景下，通过既有纪检体制的微调，强化纪检机构的监督，在最短时间内遏制住权力腐败蔓延的势头。从当前各地党风廉政建设实际成效看，纪检体制改革的“两个责任”、“两为主”“两个全覆盖”等制度成效已经逐渐开始显现，并在一定程度上呈现出党风廉政形势的拐点趋势。随着问责制度进一步健全和严格执行，党风廉政建设将进一步好转。 但党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度思路也存在潜在的制度“盲区”，那就是纪检权力的制约靠的是“自律”，仍没有解决自身权力的不确定性问题。这就需要2020年后的第二时期，在党代会常任制的制度框架内深化改革，以从根本上解决党内权力边界和制度的公平正义问题：一是随着2020年以后开启民主价值取向的制度建设，在全国实行党代会常任制度;由党代会选举产生党委和纪委，确立同级党委和纪委两者之间的监督与被监督关系;二是对纪委的领导实行党代会及其产生的常务委员会领导为主，上级纪委业务指导为辅制度;三是对党代表在任期内的提案权、提议权、询问权、质询权作出具体规定，切实保障党代会对党委和纪委的权力监督。纪检领导体制的此种改革内容既尊重了党员的基本权利，体现了党内权力授受关系，可以从根本上解决权力过分集中的弊端。

2. 推进法治体系和法治国家建设，切实提高社会公平正义。推进法治体系和法治国家建设，一是要加快推进群众反映强烈，涉及公平正义的法律的制定、修改和废除。要推进修订《行政诉讼法》、制定《财产收入申报法》、《信息公开法》及《问责法》等，依靠法律引领推动全面深化改革。二是深入推进司法管理改革，实现依法独立行使审判权、检察权的目标，需要解决的主要问题是去地方化和行政化。为此，第一步，2020年前，按照三中和四中全会司法体制改革部署，实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理，由省一级人大及其常委会任免县一级和地市一级的法院院长、法官和检察院检察长、检察官，相应地，由省一级财政确保法院、检察院的运行;省一级法院院长、法官和检察院检察长、检察官由中央任免，由中央财政保障;探索司法活动与司法行政活动分开，形成较为完善的主审法官、合议庭办案责任制度、上下级法院审级监督关系机制以及探索试点跨行政区划的人民法院和人民检察院制度;第二步，到党的20大，实现全国人大及其常委会任免各级法院院长、法官和检察院检察长，从中央到地方有中央财政保障;全面推广设立跨行政区划的人民法院和人民检察院制度，形成公正高效权威的社会主义司法制度。三是完善公平和效率兼顾的政府发展成果考核评价体系和健全规范、公正、文明的行政执法体制。应该说十四届三中全会决议开始提出的“效率优先，兼顾公平”是适合我国当时实际情况和发展需要的，是完全正确的。但随着我国社会发展到一定水平，这就要重新考虑“公平与效率”的关系问题，两者关系向“公平与效率并重”过渡是符合实际的选择。〔8〕应确立“公平与效率并重”价值取向的政府考核评价体系，在注重可持续发展经济的同时，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、教育和公共服务均等化等方面指标的权重，引导各级政府重视并提高社会公平水平。要通过整合执法主体，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，全面落实执法责任制和执法财政保障制度，以确保严格规范公正地行政执法。

3.探索完善发展党内民主和人民民主制度，为下一阶段以民主价值取向为重点的政治制度建设夯实基础。在2020年以前应该在如下两个方面有新的进展：

一是在党内民主制度建设方面，在原有试点基础上深化和扩大党代会常任制的试点工作，积累党内民主建设和解决党内权力过分集中历史难题的实践经验;坚持党管干部原则，探索差额推荐和竞争性选拔干部办法;进一步完善科学民主决策机制，保证《决定》各项改革举措落到实处;在部分县市探索地方党委科学执政、民主执政和依法执政的试点工作等，为下一阶段党内民主改革奠定好的基础和做好相应准备。

二是在人民民主制度建设方面，完善人民代表大会制度，重点要提高人大科学立法和民主立法水平，防止地方保护和部门利益法制化;加强人大预算决算审查监督、国有资产监督，强化对“一府两院”监督机制建设;探索完善人大常委会同人大代表及人大代表同人民群众的联系机制。协商民主是人民民主的重要构成部分，要推进协商民主广泛多层制度化建设，把协商贯穿于决策之前和实施之中;发展基层民主，特别要完善基层群众自治制度。

（三）第二阶段（2020-2050年）：以民主价值取向的政治制度建设为主，公正价值取向的政治制度建设完善为辅， 建成有中国特色的政治制度

2020年后30年时间，开始从公平价值取向为重点的政治制度建设向民主价值取向为重点的政治制度建设过渡。这里需要把握住三个主要环节：

1.以党代会常任制为载体，健全党内民主的体制机制。党代会常任制改革关系着党内权力关系的基本格局，是决定党内民主程度的核心制度。实行党代会常任制，要在前一阶段试点的基础上，健全党内差额和适度竞选的选举制度;确立党代会在党内最高权力机关、决策机关和监督机关的“三高”定位;要授予党代会选举产生的常委会在党代会闭会期间的最高决策权和监督权;健全党委和纪委由党代会选举产生并对党代会及其常委会负责的权力运行机制;纪委与同级党委是监督与被监督的关系，并重点履行监督同级党委的职责。

2.党的执政方式是关系民主取向制度建设能否取得实质成效的关键点。在我国政治系统中，中国共产党居于该系统的领导核心地位。党的领导方式、执政方式决定了民主政治建设的进度和空间;而从党局部执政和全国执政的经验教训上看，也实证了党的执政方式与政治运行的民主程度、质量的内在关系。在信息化背景下的今天，执政方式的改革就是真正实现科学执政、民主执政和依法执政。首先要科学执政。科学执政就是根据执政党与政权的组织属性，明确其各自职权，并在各自的职权范围内运行，而不是党政不分、以党代政;其次要民主执政。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。民主执政的本质就是让人民当家作主，民主执政的关键是做到习近平总书记提出的“四个善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。最后要依宪执政、依法执政。一个国家，执政党能否依宪执政、依法执政，直接影响着国家机构能否常态运行，决定着公民民主权利的实现程度，是解决我国党权与法权孰大孰小的关键之所在。我国目前的法律体系中关于执政党执政行为的权力边界、程序性条款等仍存在“空白”的情况。为此，党依法执政的一项重要工作就是要完善有关政党行为的法律，要解决依法执政无可依之法的问题;要在宪法及相关法律中既肯定中国共产党的领导地位，同时又要明确执政党执政权的构成内容、执政行为的程序以及政党的组织和活动原则等等内容。〔9〕在完善法律之后，就是政党组织及党员有法必依的问题，做到在我国“宪法和法律的范围内活动”。 3.依托人大制度改革，全面提升人民民主水平。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，人民代表大会制度完善程度最直接体现了我国政治的民主程度和水平。在第二阶段政治改革时期，完善人民代表大会制度的关键是要完善选举制度和人大代表专职化改革。“不管党也好，政也好，根本问题是选举”〔10〕，选举制度改革要逐步提升直接选举的层级和差额选举的范围;增加人大代表选举的竞争性程度，健全人大代表对选民负责的制度;提高党推荐人选的差额比例，创造公平、竞争的机制，使党推荐的候选人中佼佼者进入国家政权机关。人大代表专职化有利于提高人大代表业务素质，强化人大的监督职能，充分体现人大的法律地位。要用法律把人大代表专职化内容固定下来，明确代表的工作时间、工作方式以及薪酬制度等等，切实保障人大代表有能力、有时间履行代表职责。

（四）以信息化推进两个阶段的政治改革进程

无论公平价值取向、还是民主价值取向的政治制度建设，信息化对其正面推动作用远远大于其带来消极方面。兴利避害，充分利用信息化推进我国两个阶段的政治改革，需要稳步推进政务公开，培养人们理性的权利意识、平等意识和民主意识;通过政务信息化建设改善公民参政渠道，并增强政治的回应功能;加快落后地区信息化建设，消除数字鸿沟，循序渐进地以信息技术支撑民主法治建设;加快各种公共资源交易信息化平台建设，为民众监督权力提供技术保障;依法治网，把“黑色”信息（极端、负面政治信息）带给政治改革的负面冲击降低到最低水平等等。