构建群众监督机制推进反腐工作的措施

【摘要】权力监督视角下通过群众监督推动反腐败工作，有利于发挥人民主体性推动反腐败工作的深入开展。当前，在通过群众监督推动反腐败的工作中，群众的监督意识、监督渠道、监督地位有待进一步提高。文章提出，构建群众监督机制推进反腐工作，应强化宣传教育、夯实监督组织、健全制度体系、完善监督保障、加强协同配合。

【关键词】反腐工作 权力监督 群众监督

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

权力监督与反腐败群众监督的关系

党的十八大报告中提出“建立健全权力运行制约和监督体系”的要求。此处的权力运行制约和监督体系，除了党内监督、法律监督和舆论监督以外，同时还有反腐败群众监督。反腐败群众监督能够通过让广大人民群众对权力的运行监督而实现“让权力在阳光下运行”。按照我国当前的制度设计，权力制约是一个有机的体系，其包含了党内监督、法律监督为主要实现形式的内部权力制约体系，同时还包含以舆论监督、群众监督为主要实现形式的外部权利制约，在内部监督、外部监督结合下的权利制约和监督便于实现真正的监督成效。

由此可见，反腐败群众监督是权力外部监督的一种形式，是在我党我国深入开展反腐败工作中的权力监督。反腐败群众监督通过民主评议党政机关、向有关有权机关申诉罢免、向党政机关及其领导或者工作人员提出批评建议、对违法违纪行为进行检举控告等方式，对党政机关及其领导和其他工作人员的工作行为、工作效能开展监督，因而在我国的内外监督体系中属于一种系统外的监督，是充分发挥广大人民群众的主体作用从外部对权力进行制约的一种十分重要的实现方式。

邓小平曾经指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”①权力具有自我扩充性，失去监督制约的权力必定走向腐败，通过权力制约和监督，能够较为有效地预防腐败、推动党风廉政和反腐败斗争工作的深入开展。因而，当前构建反腐败工作的群众监督机制，就显得极为重要。通过群众监督制约反腐败工作的开展，能够对权力进行有效的制约，保障权力的正常运行，更好地推动惩治和预防腐败工作的开展。

党的十八大提出：“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，为优化我国当前的反腐败群众监督提供了改革的方向，在现有基础上进一步给予广大人民群众对权力运行进行监督制约的权利，从程序和实体两个层面保障群众监督制度落实到位，真正形成以权力制约作为核心的反腐败群众监督，发挥群众监督在反腐败监督中更加重要的功能作用。

通过群众监督推动反腐败工作的重大价值

有利于发挥人民主体性推动反腐败工作的深入开展。反腐败群众工作是我国群众监督的重要形式，目前已经构成了推动反腐败监督工作深入开展的重要方式。党政领导、党政工作人员违法违纪被查处的案件中，许多案件线索源自广大人民群众的举报。我国的一切权力属于人民，人民对国家工作人员开展一切工作拥有监督权，自然拥有对反腐败工作的群众监督权，反腐败群众监督本身属于人民自身的权力，推动此项工作的开展是发挥人民主体性的必然要求。通过反腐工作的群众监督，让广大党政干部处于人民群众的监督制约之下，保障其能够始终切实维护好民众的根本合法权益，避免相关工作人员徇私枉法、以权谋私。切实推动反腐败群众监督工作，有利于更好地发挥人民主体性作用推动党风廉政和反腐败斗争工作的深入开展。

有利于防止权力产生异化。“绝对的权力产生绝对的腐败”，丧失监督制约的权力必然走向腐败、产生异化。只有切实强化对权力运行的监督制约，构建全方位的监督制约体系，才能防止权力产生异化、保障权力为民众谋福利。和其他监督方式不同的是，群众监督具有监督主体的合法性、广泛性和全面性，群众监督体系下，不仅能够对干部开展工作的情况进行依法监督，甚至可以对干部八小时以外的生活进行监督，从而能够在较大的程度上有效地促进国家公职人员正常行使其手中握有的权力，避免公权力的异化。通过群众对国家公职人员开展的群众监督，能够较好地形成一种无形的、广泛的、有效的警戒线，防止国家公职人员突破和超越警戒线而滥用职权、违法弄权、贪污受贿。因为群众的眼睛是雪亮的，国家公职人员如果有突破警戒线的行为，就会在群众监督机制体系内通过举报控告等方式向纪检监察机关、国家司法机关提供线索，便于及时查处违法违纪的国家公职人员。

有利于提升国家公职人员的工作效能。“主权在民”是社会主义国家的政治原则。但是，任何国家制度均不可能保障每一个人都能够参与国家行政事务，因而，广大人民群众可以通过对国家公职人员进行监督制约的方式保障自身权利。落实“主权在民”中的人民权力，必须强化人民群众的监督在国家事务中的重要地位作用。通过广泛开展群众监督工作，尤其让人民群众对国家公职人员是否有违法违纪行为的问题进行监督，有利于切实提升国家公职人员的工作效能，增强党和政府的执政能力。在权力监督的视角下，应切实强化群众监督机制，让广大人民群众对国家公职人员开展工作的情况进行监督，在发现国家公职人员存在违法违纪行为或者怀疑其违法违纪之时，可向纪检监察机关、司法机关通过检举、信访等多种方式提供线索，便于纪检监察机关和司法机关及时查办国家公职人员的违法违纪案件。

群众监督推动反腐工作过程中存在的问题

群众监督的意识有待进一步提升。邓小平同志曾经指出：“有群众监督比没有群众监督要好一些。”在“人民主权”的要求下，群众监督国家公职人员是必然要求、有效举措，群众监督在推动党风廉政和反腐败斗争中具有十分重要的作用。但是，当前我国部分群众的监督意识还有待进一步提升，不少群众在发现腐败线索、国家公职人员违纪违法线索时对于是否向纪检监察机关、司法机关举报会经常性处于犹豫不决甚至是置身事外的状态。由于群众害怕被举报者打击报复，加之监督意识还较为薄弱，选择坚决举报的群众较少。部分群众在掌握了相关人员的贪腐线索时依然“事不关己，高高挂起”，有的群众则不愿意、不敢监督。 群众监督的渠道有待进一步畅通。即便群众监督的意识再高，如果监督渠道不畅通，甚至被举报者没能受到应有的惩戒而对举报群众大肆实施打击报复，通过群众监督推进反腐工作的卓有成效开展就是一句空话，因此，群众监督的渠道是否畅通是群众监督是否能够取得应有成效的关键性问题，畅通无阻的群众监督渠道是通过群众监督有效推进党风廉政和反腐败斗争工作深入开展的根本保障。当前，我国在此方面的群众监督渠道已经取得了显著成效，但是监督渠道依然有待进一步畅通。人民群众是监督的主体，但是群众监督在目前依然缺乏程序上的保障，监督的渠道依然处于一种无序化的状态，而网络监督虽然在反腐败中发挥了十分重要的重用，但缺乏法律规范而侵害被监督者权益的情形也时有发生。目前信息公开制度有待健全完善的现实，也导致群众获取相关信息的渠道不畅通，给群众监督带来了困难。

群众监督的地位有待进一步提高。在毛泽东看来，群众监督的地位和党内监督的地位是相等的，强调“共产党应受人民监督”②，强调应形成自上而下、自下而上两种监督相结合的全面覆盖的监督体系。在我党推动党风廉政建设和反腐败斗争开展的过程中，正是借助于自上而下和自下而上两种不同形式的监督，既强调自上而下的领导机关及其领导的监督，同时也强调自下而上的群众监督、舆论监督及其下级对上级的监督，查出了一大批贪腐案件，有力地促进了政治清明。目前，党内监督、人大监督、行政监督等均有明确的立法规定，而群众监督的地位较低，还缺乏专门立法规定，对发挥群众监督作用促进反腐败斗争的开展带来极大障碍。此外，群众监督的主体缺乏必要信息来源，和其他监督主体之间的协调配合有待加强。群众监督的权力被弱化，对群众的监督是否采取相应措施由纪检检察机关和司法机关自行决定，且监督的结果也不具有强制性，群众监督缺乏后劲，监督的成效大受影响。

构建群众监督机制推进反腐败工作的路径

上述当前我国通过群众监督方式促进党风廉政和反腐败斗争工作深入开展过程中过存在的问题，其成因多种多样：

首先，群众监督缺乏相应的权力，群众作为监督主体通常只能向纪检监察机关和司法机关提供案件线索，而无直接处置的权力，向纪检监察机关和司法机关提供线索后，如果接受线索的机关怠于处理，也无从采取相应的措施；其次，群众监督的主体总体素质有待提升，其认知水平有待提升，法律素质有待增强，业务能力有待提高；再次，群众监督缺乏必要的法律规范，缺乏完善的监督组织和保障手段，严重影响了监督的效果。

针对上述存在的问题及其成因，权力监督视角下构建群众监督机制推进反腐工作，应从以下几个方面入手：

强化宣传教育。群众监督是当前一项十分重要的基础性监督方式，在推动党风廉政和反腐败斗争中具有十分重要的地位作用。目前其监督效能之所以未能得到充分有效发挥，在较大的程度上是由于缺乏群众监督的意识而导致的。

因此，要通过各种方式、发挥各类党的宣传阵地作用，切实提升群众监督的意识，让群众知晓监督的内容及其方法路径，在现有基础上进一步优化群众监督的社会环境，营造一个群众能监督、会监督、敢监督的良好监督氛围，让更多的人民群众参与到反腐败工作的监督过程中来，积极为各级纪检监察机关和司法机关提供案件线索，让群众监督促进反腐败斗争深入开展的重要作用得到根本发挥。与此同时，要进一步加强监督的主客体教育，提升监督主体即群众的监督意识，通过各种卓有成效的方式路径深入开展群众法制教育，让监督的主体知晓其监督的范围以及如何监督。同时也必须同时提升被监督的主体自觉接受监督的意识，让领导干部和其他国家公职人员自觉接受监督，学会在监督下开展工作，保障工作的廉洁性、公正性。

夯实监督组织。在我国现行反腐败工作中能够发挥监督作用的机构中，各级纪检监察机构、司法机构对监督各职权部门及其公职人员廉洁工作、勤恳为民的过程中居于主导地位，全国大部分贪腐案件和其他违纪违法行为的查处，均由这些专门的机构办理。

人民群众对发现的贪腐案件线索可以向这些职权机构提供，由职权机构负责查处，但是这仅仅只是群众监督的一种方式。以目前我国现行的制度体系来看，群众监督主要依靠个体或者相应的组织，这些组织包含公益性和行业性事业等团体，这些团体受到明显的代表范围的局限，同时其独立性显著不足，从而导致这些社团组织在群众监督方面的功能作用未能得到应有的发挥。因此，必须强化专门的群众监督机构建设，夯实群众监督的组织，保障专门的群众监督组织能够依法独立公正开展监督工作，通过发挥监督组织的作用和制度体系之间形成良性互动，切实提升群众监督的效能，使群众监督真正成为对权力的一种合理制约。

健全制度体系。群众监督的优点是其具有直接性、广泛性、合法性，体现了“主权在民”的理念。但群众监督也有缺点，主要是具有分散性、自发性和随意性，为了发扬优点、克服缺点，就应不断健全完善制度体系，让具有根本性、长期性、稳定性的制度促进群众监督发挥优点、克服缺点，促使群众监督成为对反腐工作进行的有效监督、系统监督，真正发挥好群众监督的效能。

完善健全群众监督制度体系，须从实体、程序两个方面入手。首先，从实体上来看，一是应进一步完善当前的举报制度、信访制度，让群众的举报和信访成为对反腐工作进行监督的重要形式；二是应进一步健全完善党务政务村务厂务校务等公开制度，让人民群众能够获取相应的信息源；三是应出台专门的监督法，为群众监督提供具体的法律制度保障。其次，从程序上来看，应对之前我国取得的群众监督成效进行认真细致的总结，规范群众监督的程序，保障群众的每一项监督均能得到相关机构的回应，增强群众监督的可操作性和强制性。

完善监督保障。目前我国的监督体系中，党内监督、人大工作监督、政协民主监督和司法监督均有着较为健全完善的制度，同时也拥有合法而较高的地位。但是，相对而言，群众监督和上述监督相比较来看处于较低地位，以致处于较低地位的群众监督却在反腐工作中能够发挥重要作用。

为了保障群众监督在反腐工作中重要作用的切实发挥，必须健全完善相应的监督保障体系。首先，要切实完善群众监督的激励机制，在政治责任感和热情的驱动下，群众也会对反腐工作进行相应的监督，在此基础上完善激励机制，对通过群众监督为反腐工作作出贡献的人员给予物质和精神奖励；其次，通过法律途径有力地保护群众监督反腐工作中相关人员尤其是举报控告人的隐私，为其保守秘密，防止被举报人对举报人实施打击报复，对打击报复举报人者依法严惩；再次，健全完善群众监督反馈机制，做到凡是群众监督的事项均通过相应形式予以反馈，避免主动监督的群众积极性受到影响，鼓励更多的群众参与到对各级国家机构和国家公职人员的监督过程中来。

加强协同配合。在群众监督的过程中，群众以及群众组织对其监督的事项并无处置权限，主要是群众监督的主体通过将各级相关国家机构及其国家公职人员的违法违纪线索提供给纪检监察机关、司法机关，寻求有权机关的依法处理，只有如此才能实现群众监督促进反腐工作的目的。很显然，这就必须加强群众监督中相关机构的协同配合，包括加强群众和纪检监察机关、司法机关之间的协同配合，才能更好地实现监督的合力。

当前，应进一步强化群众监督和党内监督之间的联系，构建党的各级纪检监察机关和群众之间的联系机制；进一步强化群众监督和人大工作监督之间的联系，人大机关定期、不定期梳理总结群众监督的相关问题并通过履行法定职责监督“一府两院”及其工作人员开展的工作，涉嫌违法违纪的问题移交纪检检察机关、司法机关；强化群众监督和司法监督之间的联系，进一步发挥检察机关举报中心收集相关案件线索的功能，对群众提供的线索及时梳理、处理。