我国保障性住房分配机制研究

【摘 要】目前，随着我国不断加大保障性住房建设步伐，保障性住房的分配问题成为人们日益关注的话题。本文立足于目前我国保障性住房分配的现状，从法律层面和执行层面出发，系统分析了保障性住房分配过程中存在的问题，并提出了完善我国保障性住房分配的对策建议。

【关键词】保障性住房；分配机制；准入；退出

中图分类号：TU984 文献标识码： A

引言

近些年来，我国经济迅速发展，城市住房市场不断升温，住房问题日益成为城市低收入群体面临的重要问题。为了解决住房这一日益严峻的社会问题，国家开始大力推进保障性住房建设。温家宝总理在2013年政府工作报告中指出，加强房地产市场调控和保障性安居工程建设，健全房地产市场稳定健康发展长效机制，继续抓好保障性安居工程建设和管理，让老百姓住上放心房、满意房。今年城镇保障性住房基本建成470万套、新开工630万套[1]。在“十二五”期间，社会保障性住房建设的总量将达到3600万套。随着国家大规模保障性住房的建设使用，城市中低收入人群住房问题将在一定程度上得到缓解。与此同时，保障性住房在分配环节问题层出不穷，对我国房地产市场平稳健康发展和社会和谐稳定都产生了不利影响。

一、我国保障性住房分配现状

分配不公一直是保障性住房分配面临的难题。随着保障性住房建设规模越来越大，分配不公的现象不断出现。和前几年小规模的、靠钻政策或系统漏洞，将保障房分配给不符合条件的人有所不同的是，近段时间曝光的违规分配事件逐渐演变为公开的甚至有政策支持的行为。这种现象令人担忧，更令人担心的是到“十二五”期末，保障房将占到全社会住房总量的20%左右，随着这些房屋建成并进入分配环节，违规现象也有可能随之大幅增加。

二、我国保障性住房分配存在的问题

经过改革开放三十多年的探索和发展，我国的社会保障性住房在房屋规模和制度建设等方面都取得了丰硕的成果。在住房建设领域，国家不断加大财政投入，推进保障性住房的建设，持续扩大保障性住房的供给；在制度建设领域，国家颁布了众多相关的方针政策以及规章制度。但是，由于时间短，经验不足，我国保障性住房的分配制度在制度层面和执行层面仍存在一些亟待解决的问题。

（一）法律层面

截至目前，在保障性住房的分配环节，与经济适用房的申购、交易和监管等相关的行政规章和地方政府规章已达30余项，与廉租住房的分配相关的行政规章及地方政府规章有20余项，与两限房相关的行政规范性文件已达10余项。现有规定多而杂，对于特定的问题，各地规定缺乏统一，且效力层级不高等等。

1、缺乏专门的保障性住房法律

我国现行房地产法律体系包括了广义和狭义意义上的房地产法律体系[3]，但是，我国保障性住房制度领域尚未制定专门的法律，而是由国务院相关部门以行政法规和规章的形式，对全国社会保障性住房制度进行具体的规定，各地方政府在国务院政策和法规的基础上，制定更加具体的保障性住房法律制度。为了尽早建立起有效的住房保障法律制度，我国立法机关己经开始对社会保障性住房立法进行了研究，并在《十一届全国人大常委会立法规划》中列入了《社会保障法》的立法安排。2012年3月，原来受到社会普遍关注的《住房保障法》立法工作被调整为制定《基本住房保障条例》。由国务院先行制定行政法规以弥补当前社会保障性住房管理法规的不足，不失为一种合理的方式。但是，随着国家大规模建设保障性住房的快速推进，保障性住房的建设、运营和分配等等就亟需在立法上制定一部专门的法律对此进行调整和规范。

2、现有法规权责划分不明

以经济适用住房为例，根据2007年颁布的《经济适用住房管理办法》，经济适用住房的建设和分配及后续管理采取的是政府提供政策扶持，以“保本微利”为原则，由开发商进行建设运营的操作模式，政府和开发商之间、政府内部各监管部门之间在社会保障性住房分配的利益分配、权限划分以及责任承担等重要问题上上并不明确。这些重要问题规定的模糊，为操作中出现管理偏差和监管缺位留下了制度性的漏洞。在实际情况中，经济适用房运营、分配和管理过程中的违法违规行为大多涉及到国土、财政、税务、民政等多个部门的监管范围，而多头监管，在需要追究责任时，往往容易导致发生问题之后相互推诿；而当能够获得利益时，彼此之间又可能发生管理上的矛盾。同时，监管权责划分不明，也容易诱发腐败。在一些地方，保障性住房监管部门与开发商一道，操纵分配结果，损害申请人的利益。

3、现有法规效力层级较低

从当前的情况砜矗我国社会保障性住房法律制度主要是国务院发布的行政规章及各省市制定的行政规范性文件。行政规章和行政规范性文件的制定固然具有灵活、能够快速适应市场情况变化的特点，但是，行政机关立法在法律效力的层级上比较低，仅依靠现有的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》，以及将要推出的《基本住房保障条例》这些行政规章或行政法规，无法从长远上调整和规范社会保障性住房分配环节出现的所有问题。客观来说，在分配环节出现的问题，往往涉及到政府部门、申请者、建设者等多方主体，而且与司法、行政等密切相关，仅仅依靠行政手段在进行调整，其作用有限，也缺乏法律的稳定性和规范性。

（二）执行层面

从近年的实践来看，保障性住房的分配制度在总体上趋于完善，在具体执行过程中，各地政府己通过政府规章对社会保障性住房的准入、申请、审查、公示、监督等进行了相应的规定，并在部分地区开始探索采用一些新的分配监督机制，如建立全程公示机制。但是，在一些具体的环节上，还存在不足，这些不足甚至可能损害保障性住房政策的实施效果。

1、准入机制不完善

根据《经济适用房管理办法》第二条的规定，经济适用房的销售对象是城市低收入住房困难家庭。这一规定意味着适合享受经济适用房的主体，要同时具备城市低收入水平和住房困难的双重条件。但是，受到高企的房屋价格带来的巨大利益的驱动，众多并不符合中请条件的高收入家庭、党政干部都纷纷通过各种方式加入到经济适用房的申购中来。寻租（rent-seeking）[ 寻租是指非生产性的寻利活动，即为了获得和维持垄断地位从而得到垄断利润（亦即垄断租金）的活动。]行为以及暗箱操作现象依然存在。在保障性住房准入阶段，一部分人会隐瞒真实家庭收入情况，采取造假的方式骗取廉租房或公租房，从而转租给真正需要的人，从中获取差价[4]。通过这种不诚信的方式，使得相当一部分获得经适房的购买者并不是低收入家庭，而是中高收入家庭，社会保障性住房变成富裕群体的“特供房”。最近几年，有关社会保障性住房分配不公的新闻层出不穷，并发生了多起轰动全国的事件。

2、动态监管制度不严密

申请人在使用保障性住房过程中，责任部门必须建立起严密的动态管理制度，对住房使用者的经济情况、使用情况等进行及时掌握，一方面保证保障性住房的合理使用，另一方面也有助于及时发现违规违法行为。目前的保障性住房动态管理制度还处于探索阶段，现有的行政规章仅仅作了了笼统的规范，具体的动态管理措施由地方政府自行把握，由于保障性住房住户的特殊性，以及管理成本增加的限制，可能导致动态管理流于形式。国务院七部委在2007年发布的《经济适用住房管理办法》第四十一条[ 《经济适用住房管理办法》第四十一条指出，市、县政府要加强对经济适用住房的后续管理，要对已购房家庭的居住人员、房屋使用情况等进行定期检查。]及同年由国务院九部委联合发布的《廉租住房管理办法》第二十三条[ 《廉租住房管理办法》第二十三条规定，市、县政府建设主管部门应当按户建立廉租住房档案，采用定期走访、抽查等方式，及时掌握城市低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动等有关情况。]这两项规定是目前经适房和廉租房后续管理的基本依据，但这两个办法涉及到监管的具体规定不是很多。缺乏有约束力的监督管理，使得保障性住房建设出现如审核机制漏洞多、不能及时监测保障对象经济情况的变化等诸多问题，导致分配不公[5]。

3、退出机制不健全

退出机制是保障性住房分配法律体制中的必要环节，建立完善的退出机制对于构建良好的保障性住房分配机制必不可少。保障性住房政策的初衷是为城镇低收入家庭提供能够负担得起的基本住房条件，以解决其住房困难，政策制定的目标具有社会保障性质，而非为低收入住房困难家庭提供廉价房。因此，保障性住房必须有一套完整的进入和退出机制，当保障性住房用户不再符合居住条件时，例如经济条件改善，不再符合低收入家庭标准，则必须按照一定的程序退出使用，或者转变保障性住房的性质，做到“有进有出”，以确保社会保障性住房的循环使用，从而体现社会保障性住房政策的目标。但是，在实际操作中，由于社会保障性住房退出制度只停留于法规层面，没有具体的落实，很少有因家庭条件的变化自动退出保障性住房的实际例子，基本上是“有进无出”，绝大多数廉租住房最终成为用户的“私房”。还有一些地方存在社会保障性住房房屋空置，租售等情况，严重违背了国家建设社会保障性住房的政策。同时，由于我国缺乏保障性住房的科学退出机制，导致保障性住房供给结构失衡，从而进一步加剧了保障性住房的供需矛盾[6]。

4、责任追究制度尚待完善

保障性住房政策的初衷是为城镇低收入家庭提供能够负担得起的基本住房，本身是-项利国利民的策。但是如果监管不到位，在分配环节就容易出现各种问题。在社会保障性住房分配制度中，出现的分配不公平、腐败滋生等违法违规问题，除了审核、监督和制约机制不完善之外，还由于对这些违法违规行为的纠正和惩戒机制不到位。违法违规的相关责任人员没有进行及时的追责和惩处，致使各地社会保障性住房分配乱象频繁发生，不仅大大削弱了社会保障性住房政策的实际效果，还严重损害了党和政府的形象，使社会保障性住房分配成为腐败和社会不公平现象新的源头。从目前己经出台的社会保障性住房违规惩处条例和标准来看，大多数只是对违规者处以数千元的罚款和几年之内不得再次申请。与动辄数十万、上百万的房屋市价相比，这样的惩罚措施对很多违规申购者来说不值一提[7]。

三、完善我国保障性住房分配的对策

对于我国保障性住房政策来说，扩大覆盖的范围，加大保障性住房的建设力度和投放量固然重要，但最核心的是在分配环节上要做到合法、合理和公平。然而，要做到社会保障性住房分配的合法、合理和公平，需要一整套法律机制的保障，也需要从在具体的实施制度上进行创新，使之与分配法律体系相配套。只有具体执行机制的高效运转，法律制度设置的目标才能达成。要确保我国社会保障性住房分配的合法、合理和公平，就要从法律层面和制度执行层面两方面进行设计。

（一）法律层面

作为一项惠及大众的民心工程，需要完善的法律为保障性住房政策的执行保驾护航。业内人士建议，应尽快出台基本住房保障法，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范保障房分配、运营、流转环节中存在的种种混乱行为[8]。

（二）执行层面

保障性住房的分配是包括准入、公示、监督和退出等具体环节的有机整体，不仅需要法律护航，还需要在具体执行环节进行合理设计。

1、强化准入环节的管理

首先，严格并细化申请审查的项目和范围。申请资格是社会保障性住房申请者准入的门滥，考察申请者是否符合申请资格，主要依靠审查与其申请资格相关的项目。当前大多数城市对于社会保障性住房申请人的审查标准，主要是看其最近几年的收入情况，家庭存款，不动产状况。在经济日益发展的现代社会，居民收入的来源和渠道日益广泛，财产增值的方式也更加多元，除了要考察中请者的正常收入、银行存款、不动产等主要项目之外，还需要将财产性收入，例如有价证券，知识产权收益等，也纳入到审查的项目中来，从而更加全面地考察中请者的财产状况。另外，现有的审查项目主要集中在对中请者本人的审核，对与中请者有亲属关系的相关人的审查则被排除在外。因此，在审查的项目中，要将与申请者有利害关系的相关人员，如父母等近亲属的情况纳入进来，从而得出更加可靠的结论。其次，创新审核办法。在保障性住房申请的审核过程中，建立包括社区、街道、市/县房管部门等在内的联动审核机制，确保万无一失。例如，厦门市在保障性住房的分配环节，建立了严格的审核、公示与监管制度，是一种“多层级审核、多部门协查、多机构监管”的联动审核机制。厦门市建立了“五级审核、两级公示”的制度，即社区、街道办、区民政局、市公房管理中心或市住宅办、市国土房产局或市建设与管理局等五级审核，社区和全市两级公示[9]。从实践来看，“五级审核、两级公示”有效地防止了申请人弄虚作假。最后，完善审查监督机制。目前社会保障性住房分配的审查过程，还没有建立起审查监督机制，只是通过设立公示程序来体现社会公众对审查结果的监督，对于审查过程本身，并没有第三方介入。第三方监督的最有效方式，就是将社会保障性住房的申请条件、社会保障性住房的详细情况，负责社会保障性住房分配审核的有关主体、审核标准、分配的过程、申请者提交的信息等情况，向全社会公开，接受社会媒体和公众的监督，防止暗箱操作。对于社会公众的质疑，要设立专门的问题处理机构，及时调查核实信息。

2、落实后续监督管理

保障性住房的申请者在获得购买或者承租资格，获得对房屋的使用权之后，房屋管理部门应当建立动态和持续的跟踪监督管理机制。对经济适用住房的使用者，应当在经适房购买合同中明确规定经济适用房申购者的权利和义务，在使用、转让经济适用房时应当注意的具体事项和禁止性规定，特别应当注明违反经济适用房管理法规，如擅自在限制期内转让、出租、闲置、抵押经济适用房，应当承担的违约责任。对廉租住房的使用者，应在廉租房租赁合同中注明廉租住房合理使用的条件，包括不得在使用期间擅自转租、闲置或改变廉租住房的用途，租金的金额和缴纳的时间和期限，明确规定违反这些规定应当承担的法律责任。房屋管理部门与保障性住房的申请者在签订配租或配售合同时，要做好提示工作。在保障性住房的使用过程中，应当建立起动静结合的监督管理机制[所谓动态，就是要联合其他职能部门，如工商、财税、户政、民政等部门，持续保持对保障性住房使用人家庭经济情况、人口变动情况等重要信息的监测，跟踪和掌握保障性住房用户的最新信息。所谓静态，就是要定期要求社会保障性住房的使用者中报其收入和财产等的变动情况，房屋管理部门应当对中报的材料定期审核，必要时，应要求申请人所在的社区或街道负责人核实和了解，对于审核的结果，应及枷蛏缁峁开。]和保障性住房使用者信息档案库，以便于后续的核查工作。

3、完善退出机制

退出机制是保障性住房公平分配的有效约束机制，是保障性住房管理过程中的重要环节，同时也是保障性住房供给机制研究的一个课题。退出机制不同于准入机制，它是一种事后控制机制，管理难度更高[10]。完善保障性住房的退出机制，必须结合保障性住房的不同特点来进行制度的设计。经济适用住房的特点是配售，按照现有的《经济适用住房管理办法》，申购人在申购成功后的一定时期内，仅享有有限的产权，到期后，如果想要获得完全的产权，应当获得当地房屋管理部门的同意，并补缴土地收益等价款，如果申购者不想继续持有的，政府享有优先的回购权。廉租住房的特点是租赁，按照承租人和房屋管理部门订立的租赁合同，租赁期限届满，承租人必须办理腾退手续。在承租期间，如果承租人的经济情况发生变化，或者违反了承租合同的规定，则也必须办理腾退手续。在这一过程中，最容易发生问题的地方有两处：一是使用者不实申报家庭经济变动情况，或者拖延拒不申报；二是保障性住房的使用者在必须腾退的情况下，拒不腾退，又不缴纳相应土地的差价或租金。对此，应当建立起强制退出制度。对于在合理期限内拒不办理有关腾退手续的，房屋管理部门有权向人民法院提出申请，强制执行。在退出机制中，要注意保护保障性住房使用者的合法权益，不得滥用强制退出制度，还应该建立申诉制度，如果被执行人认为其合法权益受到损害，可以有合适的渠道进行申诉、控告或举报。

4、严格责任追究

责任追究涉及两方主体，一是负责保障性住房分配管理的主体，如房地产管理部门；二是保障性住房的申请主体，如经适房的中购者、廉租房的承租人。对前一类主体，如果其在保障性住房分配过程屮，存在违法违规行为，应当由纪检监察机关、司法机关根据其违法违规的情况，给予相应的处罚。对此，在社会保障性住房的分配过程中，纪检监察机关和司法机关应当主动发挥好监督职能，对违法违规的管理人员、审查人员等相关责任人员，及时问责，该撤职的撤职，该查办的查办，绝不姑息。对于后一类主体，如果其在社会保障性住房的申请、使用等过程中，存在隐瞒、不实中报等情形，应当加强惩罚的力度，如提升罚款的额度，在申购资格上，建立诚信档案，记录不良信息，对不诚信的申请者实行更加严厉的处罚措施，一旦发生违规行为，终生取消其申请资格。

结语

本文从我国保障性住房的发展现状出发，分析了当前保障性住房分配环节存在的问题，在法律层面，本文提出制定《住房保障法》的合理建议，在具体实施制度上，提出严格准入制度，加强后续监管，完善退出机制，严格责任追究等具体制度。本文对保障性住房分配环节的法律制度进行了初步的构建，为完善我国社会保障性住房法律制度进行了一次有益的尝试。然而，作为一项涉及面广、影响力大的系统性、复杂性社会工程，保障性住房法律制度还需要在实践中不断完善。