论城市管理行政执法的理论基础

摘要：改革开放以来，中国城市化进程不断加快，城市生活不仅带给人们更多的实惠和便利，同时也带来了诸如交通拥挤、居住环境恶化等一系列城市问题。因此，如何有效地治理城市，已经成为各级政府亟待解决的重要问题。为此，各级政府专门成立城市部门，负责解决城市和城市建设中出现的各种各样的问题。在颁布的《行政处罚法》中，明确提出城市行政执法应当以相对集中的行政处罚权为依据进行执法。然而，在城市综合执法过程中，存在着执法机构职责不清、执法行为不规范、执法程序违法等等诸多问题。因此，立足于城市综合执法的实践，从多个层面、多个角度研究我国城市综合执法法律规范建设方面所存在的不足，并提出建议和对策，能够对我国城市管理综合执法制度的完善有所裨益。

关键词：城市；行政执法；理论基础

中图分类号： K915 文献标识码： A

引言：城市涉及市容环境卫生、城市园林绿化、公安交通、市政、城市规划、工商行政以及法律、法规授权进行的其他方面的城市管理，其目的在于维护城市的正常秩序，保障市民良好的生活环境，提高市民的生活质量和建立和谐的城市家园。从城市管理的内容来看，它与市民的公共利益密切相关，是城市健康发展不可或缺的保障。所以，系统地研究与城市行政执法相关的理论问题，为进一步完善法律制度和推进行政执法创新，具有重要意义。

1、我国城市行政执法的法治建设存在的问题

1.1执法主体地位与职责不明

我国《行政处罚法》规定，行政机关行使有关行政机关的行政处罚权可以由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，但是，只有公安机关能够行使限制人身自由的行政处罚权。城管作为一个行政机关的行政主体，被赋予了庞大的行政权力。在2000年和2002年，根据行政执法过程中出现的问题，国务院办公厅分别下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）。文件明确要求集中行使行政处罚权的行政机关不得作为政府一个部门内设机构或下设机构，而应当作为本级政府的一个行政机关。然而，在事实上，城管部门直接由地方政府管辖，这样很容易成为完全附属于地方政府的工具。

目前，行政执法部门监督机制不健全，在工作中往往容易让人钻空子。从内部来看，对于城管监督的设计忽视了人的利益，未从“经济人”出发。引人市场经济之后，“经济人”逐利行为难免在城管执法活动中存在，城管执法人员寻租行为的出现自然而然。现行的内部监督制度没有对于城管执法活动进行完整监督的制度，仅仅是行政执法责任制和评议考核制，当前所有的监督均未从“经济人”角度出发制定标准，使得执法趋利化，“钓鱼执法”“经济执法”“选择性执法”等现象层出不穷。

从外部来看，外部监督机构分工不清。外部监督体系的设计主要表现在监督的“交叉带”和“空白带”两个方面，每个部门表面上严抓严打，但时效性差。在城管执法过程方面的监督仅仅局限于上级法制部门监管，其他部门“无人问津”，有损群众权益。

1.3城市执法工作的理念滞后

城市执法工作人员法律意识淡薄，对各职能部门的执法权限模糊，往往将许多不属于自己职能的事件纳人自身范围，尤其当全国范围内普遍进行清查活动时，各地城市执法人员往往四处遍布，在执法过程中存在歧视现象，造成越权执法和不遵守法定程序现象时有发生，不仅给百姓心目中留下不良印象，而且极易产生冲突，甚至导致暴力抗法现象。

2、公共利益优先的依法治国理念

依法治国的核心是依法行政，而依法行政的核心则是行政执法。所以，理清依法治国的理论依据，也就明确了行政执法的理论基础。治国理念总是建立在既有的传统思想文化基础之上的，传统哲学及其反映的民族精神对于治国理念具有重要的指导意义。

人们不需要争“物”的和谐，显然是真正的和谐，因为这种和谐满足了每个人的愿望。权利是用来保障公民利益的，所以当公民利益得以实现的情况下，权利就成为被动的“看客”。国家依据法治原则，赋予公民权利，确保公民在“争”的过程中尊重并遵守规则，即法律。所以，政府作为公共利益的守护者和分配者，其管理和执法的公正与否对于公民利益直接产生重大的影响。孟德斯鸠指出：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”

作为行政管理者或者行政执法者，从管理和服务公众的度来看，道德层面上应该是高尚的“自愿者”，其承担的职位在剥离“权力”的味道之后，就只剩下精神层面的满足感，因为从党的先进性及其“全心全意为人民服务”的宗旨可以得出，行政管理或执法的承担者必须在道德层面具有高尚性，在思想层面具有先进性，将为公众服务作为终极目标是行政执法者理所当然的选择。所以，明确作为依法治国方略的法治目标具有基础上的指导意义，因为行政目标必须服从于法治目标，而法治目标决定了行政目标的指向，即对公众的服务性和行政执法者的高尚性、先进性。与其相应的是，行政执法者的选拔和考评以及公共监督制度对于我国的行政执法相关制度的建立将具有指导意义。

3、“市民社会”理论与权利本质

“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。但是，如果他不同别人发生关系，就不能带到他的全部目的。因此，其他的人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍性的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己。”黑格尔认为，在家庭之中，每个人都受家庭伦理的约束，以“爱”为纽带，置身其中。然而，就像人无法摆脱家庭一样，人同样也无法摆脱社会群体，所以人就同时具备了家庭与社会的二重性。与家庭中的关系不同，人不能奢望在社会交往中一定获得在家庭中的“爱”的联系，所以在市民社会中，“人是目的”便成为主要特征。在黑格尔看来，在市民社会中，每个人都首先为自己着想，而且其他人则成为实现自己愿望的媒介。但是由于这种思考和行为模式是每个人的特征，所以就具有了普遍性。每个人在满足自己愿望之前总是要满足他人的愿望，从而达到满足自己愿望的目的。

在我国的法治建设过程中，法律与道德的界限经常被混淆。在很多情况下将本应该是法律要求的事项表述为道德诉求，将遵守法律和尊重法律混为一谈，常常使人误解遵守法律是一种道德义务。

“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设”。社会的发展在倡导高尚品格的同时，必须铺设坚实的基底规则，或者底线规则，而这个规则的基本原理是：遵守法律，即是捍卫自己的权利和利益。对于每个人来说，遵守法律不是一个道德要求，而是现实的自我利益保护的要求。遵守法律本身并不体现为高尚，而是体现了对自我利益的认知。在行政执法过程中发生的很多事件，都是基于对于守法道德化的误解而产生的。很多执法者不懂执法的根据乃至法律的内在涵义，只知执法，不知违法；同样很多执法相对人的法律意识淡薄，甚至不知法为何物。在这种情况下，法律常常会成为暴力事件的旁观者，被冷落到了一边。

结语：城市行政执法作为依法行政的具体行政行为，应当在理论源头上为其执法搭建制度框架，形成究责机制，使行政执法不再是对于“事件”的事后补救，而是在合理的制度设计基础上实现真正的和谐执法。