浅谈水电工程合同变更管理

摘 要：本文结合工程实际介绍了合同变更管理的概念、变更的原因、影响、处理程序、估价原则及变更处理中的注意事项。

一、合同变更管理的概念

合同变更是指承包人根据监理签发设计文件及监理变更指令进行的、在合同工作范围内各种类型的变更，包括合同工作内容的增减、合同工程量的变化、因地质原因引起的设计更改、根据实际情况引起的结构物尺寸、标高的更改、合同外的任何工作等，水电工程工期长、投资大、工序多、施工条件复杂，且极易受自然条件影响，合同在实施过程中内容频繁变更是水电工程合同的特点之一。

二、合同变更的原因

一个较为复杂的水电工程合同，实施中的变更可能有几百项，合同变更一般主要有如下几方面原因。

1.业主新的变更指令、对建筑物的新要求，例如业主有新的主意，修改项目总计划，削减预算等。例如某电站交通桥栏杆，合同中为普通钢管，在施工完成后，业主领导到现场视察觉得不美观，要求换成不锈钢栏杆，承包商按要求拆除原栏杆换成不锈钢栏杆，增加了二次投入。

2.由于设计的错误，必须对设计图纸作修改。这可能是由于业主要求变化，也可能是设计人员、监理工程师或承包商事先没能很好得理解业主的意图，或设计人员疏忽。例如设计单位机电和土建人员在设计时没有沟通，最常见的是土建施工图纸设计时未考虑机电的基础埋件或未预留穿线孔洞，机电安装时往往需要承包商已浇筑的混凝土凿槽（孔），凿混凝土基本上都是人工凿除，价格高不说，效率低，承包商往往不愿意干，影响下一步工作的开展。

3.工程环境的变化，预定的工程条件不准确，要求实施方案或计划变更。

4.由于产生新的技术和知识，有必要改变原设计，实施方案或实施计划，或由于业主指令、业主的原因造成承包商施工方案的变更。

5.政府部门对工程新的要求，如国家计划变更、环境保护要求、流域规划变动等。

6.由于合同实施出现问题，必须调整合同目标，或修改合同条款。如移民工作未完成，影响施工。

7.承包商在施工过程中发现的设计与施工现场的地形、地貌、地质结构等情况不一致而提出来的工程变更，或者是由于承包商原因造成施工方案的修改等变更。

8.合同双方当事人由于倒闭或其他原因转让合同，造成合同当事人的变化。这通常是比较少的。

三、合同变更的影响

合同变更实质上是对合同的修改，是双方新的要约和承诺，这种修改通常不能免除或改变双方的合同责任，但对合同实施影响很大，造成原“合同状态”的变化，必须对原合同规定的内容相应调整，主要表现在以下3个方面：

1.定义工程目标和工程实施情况的各种文件，如设计图纸、成本计划和支付计划、工期计划、施工方案、技术说明和适用的规范等，都应作相应的修改和变更。当然，相关的其他计划也应作相应调整，如材料采购计划、劳动力安排、机械使用计划等。它不仅引起与承包商合同平行的其他合同的变化，而且会引起所属的各个分包合同，如供应合同、租赁合同、分包合同的变更。有些重大的变更会打乱整个施工部署。如丹达河水电站原设计接入岗曲河二级电站，后由于岗曲河二级电站未核准，需要自建送出线路至香格里拉建塘变，投资大幅增加，影响项目指标，在集团小水电站清理时被列为缓建项目。若项目送四川批准才能继续实施，已招标得两个主体工程施工合同受到影响不得不停工，原合同中的工期计划全部打乱。

2.引起合同双方、承包商的工程小组之间、总承包商和分包商之间合同责任的变化。如工程量增加，则增加了承包商的工程责任，增加了费用开支和延长了工期。但水电工程永久工程基本上是单价合同，工程量的增加都是业主的风险。除总价承包项目外承包商费用的增加都能得到补偿，业主会增加投资。

3.有些工程变更还会引起已完工程的返工，现场工程施工的停滞，施工秩序打乱，已购材料的损失等。

四、合同变更的处理要求

1.变更应尽可以快地作出。在实际工作中，变更决策时间过长和变更程序太慢会造成很大的损失，常有两种现象：

（1）施工停止，承包商等待变更指令或变更会谈决议。等待变更属于业主责任，通常可以提出费用、工期索赔。

（2）变更指令不能迅速作出，而现场继续施工，造成更大的返工损失。

这就要求变更程序简单和快捷。

2.迅速、全面、系统地落实变更指令。变更指令作出后，承包商应迅速、全面、系统地落实变更指令。

（1）全面修改相关的各种文件，例如图纸、规范、施工计划、采购计划等，使他们一直反映和包容最新的变更。

（2）在相关的各工程小组和分包商的工作中落实变更指令，并提出相应的措施，对新出现问题作解释和提出对策，同时协调好各方面工作。

五、合同变更范围和程序

（一）合同变更范围

合同变更的范围很广，一般在合同订后所有工程范围、进度、工程质量要求、合同条款内容、合同双方责权利关系的变化等都可以被看作为合同变更。标准施工招标文件对变更的范围规定如下：除专用合同条款另有约定外，在履行合同中发生以下情形之一，应该按照本条的规定进行变更。

1.取消合同中任何一项工作，但被取消的工作不能转由发包人或其他人实施。

2.改变合同中任何一项工作的质量或其他特性；

3.改变合同工程的基线、标高、位置和尺寸；

4.改变合同中任何一项工作的施工时间或改变已批准的施工工艺或施工顺序；

5.为完成工作需要追加的额外工作。

6.增加或减少专用合同条款中约定的关键项目工程量超过其工程总量的一定数量百分比。本条所指的关键项目系指控制工程主要施工设备容量的土石方开挖和填筑量，以及混凝土浇筑量等。 最常见的变现有两种：

1.涉及合同条款的变更，合同条件和合同协议书所定义的双方责权利或一些重大问题的变更。这是狭义的合同变更，以前人们定义合同变更即为这一类；

2.工程变更，即工程的质量、数量、性质、功能、施工次序和实施方案的变化。

（二）变更程序

1.对重大的合同变更，由双方签署变更协议确定，合同双方经过会谈，对变更所涉及到的问题（如变更措施、变更工作的安排、变更涉及的工期和费用索赔的处理等）达成一致。然后双方签署备忘录、修正案等变更协议。

2.业主或工程师行使合同赋予的权力，发出工程变更指令。在实际工程中，这种变更在数量上极多，情况比较复杂：

（1）与变更相关的分项工程尚未开始，只需对工程设计作修改或补充。如事前发现图纸错误，业主对工程有新的要求等。在这种情况下，工程变更时间比较充裕，价格谈判和变更的落实可有条不紊地进行。

（2）变更所涉及到的工程正在进行施工，如在施工中发现设计错误或业主有新的要求。这种变更通常时间很紧迫，甚至可能发生现场停工等待变更指令。

（3）对已经完工的工程进行变更，必须返工处理。工程变更的程序一般由合同规定。在合同分析中常常须作出工程变更程序图。最理想的变更程序是，在变更执行前，合同双方已就工程变更中涉及到的费用增加和工期延误协商达成一致。

（三）工程变更申请

在工程项目管理中，工程变更通常要经过一定的手续，如申请、审查、批准、通知（指令）等。工程变更申请表的格式和内容可以按具体工程需要设计。

六、工程变更责任分析

在合同变更中，量最大、最频繁的是工程变更。它在工程索赔中所占的份额也最大。工程变更的责任分析是工程变更起因与工程变更问题处理，即确定赔偿问题的桥梁。工程变更中有两大类变更。

（一）设计变更

设计变更会引起工程量的增加、减少，新增或删除工程分项，工程质量和进度的变化，实施方案的变化。一般工程施工合同赋予业主（工程师）这方面的变更权力，可以直接通过下达指令，重新发布图纸或规范实现变更。它的起因可能有：

1.由于业主要求、政府环保部门的要求、环境变化（如地质条件变化）、不可抗力、原设计错误等导致设计的修改，必须由业主承担责任。

2.由于承包商施工过程、施工方案出现错误、疏忽而导致设计的修改，必须由承包商承担责任。例如某电站边坡开挖施工，由于边坡地质条件较差，按合同及施工方案，承包商应该是开挖一层，支护一层，承包商在施工过程中为了追求开挖进度，没有及时支护，想等开挖完成后一起支护，结果在开挖到一半的时候边坡发生塌方，由此造成的超挖及支护增加费用承包商进行了上报，当时监理给的批复就是由于承包人的原因造成的费用损失由承包商承担，延误的工期不补。

（二）施工方案变更

施工方案变更的责任分析有时比较复杂。

1.在投标文件中，承包商就在施工组织设计中提出比较完备的施工方案，但在施工组织设计作为合同文件的一部分。对此有如下问题应注意：

（1）施工方案虽然是合同文件的一部分，它对双方都有约束力。业主向承包商授标就是表示对这个方案的认可。当然在授标前，在澄清会议上，业主也可以要求承包商对施工方案作出说明，甚至可以要求修改方案，以符合业主的目标、业主的配合和供应能力（如图纸、场地、资金等）。此时一般承包商会积极迎合业主的要求，经争取中标。这就要求我们的评标专家能力强，以评标时能发现施工方案中的问题，若是在中标后再提出同样的问题，承包商一般都会提出费用的增加。

（2）施工合同规定，承包商应对所有现场作业和施工方法的完备、安全、稳定负全部责任。这一责任表示在通常情况下由于承包商自身原因（如失误或风险）修改施工方案所造成的损失由承包商负责。

（3）在它作为承包商责任的同时，又隐含着承包商对决定和修改施工方案具有相应的权利，即业主不能随便干预承包商的施工方案；为了更好地完成合同目标（如缩短工期），或在不影响合同目标的前提下承包商有权采用更为科学和经济合理的施工方案，业主也不得随便干预。当然承包商承担重新选择施工方案的风险和机会收益。

（4）在工程中承包商采用或修改实施方案都要经过工程师的批准或同意。如果工程师无正当理由不同意可能会导致一个变更指令。

2.重大的设计变更常常会导致施工方案的变更。如果设计变更由业主承担责任，则相应的施工方案的变更也由业主负责，反之，则同承包商负责。

3.施工进度的变更。施工进度的变更是十分频繁的：在招标文件中，业主给出工程的总工期目标，承包商在投标书中有一个总计划；中标后承包商还要提出详细的进度计划，由工程师批准；在工程开工后，每月都可能有进度的调整。通常只要工程师批准承包商的进度计划（或调整后的进度计划），则新进度计划就成为有约束力的。如果业主不能按照新进度计划完成由业主完成的责任，如及时提供图纸、施工场地、水电等，则属业主的违约，应承担责任。

七、变更的估价原则

（一）变更估价

1.除专用合同条款对期限另有约定外，承包人应在收到变更指示或变更意向后的14天内，向监理人提交变更报价书，报价内容应根据约定的变更估价原则，详细开列变更工作的价格组成及其依据，并附必要的施工方法说明和有关国图纸。

2.变更工作影响工期的，承包人应提出调整工期的具体细节。监理人认为有必要时，可要求承包人提交要求提前或延长工期的施工进度计划及相应施工措施等详细资料。

3.除专用合同条款对期限另有约定外，监理人收到承包人变更报价后的14天内，根据约定的变更估价原则，商定或确定变更价格。

（二）变更估价原则 除专用合同条款另有约定外，因变更引起的价格调整按照本款约定处理。

1.已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。

2.已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理人按第3.5款商定或确定变更工作的单价。

3.已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可按成本加利润的原则，由监理人按3.5款商定或确定变更工作的单价。

4.单项（指清单子目工程）变更增加（减少）费用超过5万元时方可进行调整，超过5万元变更全额进行调整。

5. 总价承包项目的子目工程不接受任何变更价格调整。

八、合同变更中应注意的问题

1.在工程实施中，承包商不能擅自进行工程变更。施工中发现图纸错误或其他问题，需进行变更，首先应通知工程师，经工程师同意或通过变更程序再进行变更。所以，对于承包商的所有变更应附有设计通知或监理指令，对于没有依据的变更应予以驳回。

2.在工程变更中，承包商会特别注意因变更造成返工、停工、窝工、修改计划等引起的损失，注意这方面的证据的收集。在变更谈判中应对此进行商谈，保留索赔权，在实际工程中，作为业主的技经管理人员也要注意这方面证据的收集，对于由于业主原因造成的承包商返工、停工、窝工等损失，在承包商提出后应按合同规定给予补偿，但对于承包商自身原因造成的返工、停工、窝工等损失应收集有关证据予以驳回。

3.承包人的原因引起的变更，

（1）若承包人根据工程施工的需要，要求监理人对合同的任一项目和任一工作作出变更，则应由承包人提交一份详细的变更申请报告报送监理人审批。未经监理人批准，承包人不得擅自变更。

（2）承包人违约或其他由于承包人原因引起变更，其增加的费用和工期延误责任由承包人承担。承包人受其自身施工设备和施工能力限制，要求对原设计进行变更或延长工期，这类变更纯由承包人原因引起，即使得到了监理人批准，仍应由承包人承担变更增加的费用和工期延误责任。另由于承包人违约而必须作出的变更，不论是由承包人提出变更或由监理人指示变更，亦均应由承包人承担变更增加的费用和工期延误责任。

4.尽量减少变更

合同价一般都是有竞争性的报价，一般情况下，投标报价都是在定额数量的基础上降低一定的百分比，变更时基本上都是根据投标时的定额、基础价格、费率重新编制报价， 定额数量再降低的可能性很小，无形中变更费用就会高出合同价，有的甚至是按定额的做价也不同意，还要考虑实际因素要求上浮，价格达不到要求就会消极怠工，既提高造价又影响进度，所以尽量少变更。

5.招标前充分准备

包括招标文件的严谨性和现场施工条件的完备性，不能说招标文件上写得很好，限制了承包人的索赔权利，这也不能索赔，那也不能补偿，实际情况发生变更后按合同条款不能补费用，承包商也是企业，是以盈利为目的，若是发生亏损，会发生消极怠工，甚至停工，偷工减料，严重影响工程质量和进度。应根据公平原则，合理分担风险，有的项目前期准备不充分，四通一平未完成，招标工作开展得快，施工单位进场发现不具备施工条件，合同上又写得很明确，不能提索赔，承包商消极怠工合项目处于停滞状态，拖着不干，等业主急了，双方又变条件，签一些与合同条款相悖的补充协议，与其这样，不如做好准备工作，

6.及时处理变更

按合同依法合规及时处理变更，一些项目对于承包商提交的变更申请拖着不处理，每个合同都对变更的处理期限进行了明确规定，对于监理人在规定的时间内未答复的变更申请视为默认，监理人是作为建设单位的代表在行使管理职责，若双方最后不能达成一致意见走司法程序，文件的签收将是承包商提交变更时间的证明。及时处理变更能避免和承包商产生合同纠纷时处理被动的局面，促进工程进展，同时也为我们能在项目投产后及时办理竣工结算打好基础。