对新时期农村集体经营性建设用地流转的思考研究

【摘要】自上世纪90年代起，国土部就在地方进行农村集体建设用地流转试点，并通过部省合作协议等平台与地方开展合作。国土部数据显示，共有22个省份承担了探索农村集体建设用地流转路径的任务，其中安徽、广东在全省推行。国土部还曾批复苏州在城镇规划区内全面实行集体建设用地使用权流转。集体经营性建设用地流转作为土地改革的一项重要内容，将在今后重点推进。本文通过对新时期下农村集体经营性建设用地流转发展进行分析，对存在的问题提出一些建议，希望能更好地促进我国农村集体经营性建设用地流转工作。

【关键词】 集体 经营性 流转 问题 建议

中图分类号： G353 文献标识码： A

一、农村集体经营性建设用地的科学内涵

根据我国土地管理法及相关政策法规规定，我国对土地用途实行严格管理，并做了限制性规定。国家通过编制土地利用总体规划来规定土地用途，其中建设用地是指用来建造建筑物、构筑物的土地，例如用来建设城乡住宅、公共设施、工矿、交通水利设施等的土地。集体建设用地使用权是土地使用者按照我国相关法律规定依法取得使用集体所有的建设用地的权利。而农村集体经营性建设用地，是指农村集体经济组织自己将集体建设用地租赁、转让给企业或个人使用。

二、农村集体经营性建设用地流转的形式

（一）农村集体经济组织依据乡（镇）土地利用总体规划，使用建设用地来兴办企业。

（二）农村集体经济组织将经营性建设用地使用权作为资本以作价入股、联合经营等形式与其他单位、个人共同举办企业、商业。例如，过去的兴办乡镇企业行为。

三、农村集体经营性建设用地入市流转的必要性

（一）有利于盘活现有的土地资产，建立现代化农业。土地承包权转让在各个地方尤其是经济发达地区已经非常普遍，江南一些经济发达村镇每年转让承包地每亩获得800元到1500元不等的收益，允许承包权转让是对市场经济中某一自发现象的追认。

（二）有利于以公平的规则发现价格。一块土地经营权转让，如果是在肥沃的经济作物区，出价者如果足够多，也许可以得出对农民有利的有效价格。

（三）据相关数据反映，为了帮助农民有序流转土地经营权，目前交易市场等已陆续建立，我国已在全国1200多个县市区、15000多个乡镇，陆续建立了农村各类产权流转交易提供场所、设施、发布信息、组织交易等服务的农村产权交易中心。土地流转的价格在交易中心由交易双方自行协商，也可以公开竞标。拥有土地承包与经营权的人可以转让、抵押等，意味着征地将越来越少，而土地交易越来越多，让土地从僵化的资产成为活的资产，农民拿着手里的地可以平等买卖，而不是政府来征地，有利于保障农民的收益和财产权益，从而解决农业生产资金不足。

（四）对于一些农业经营大户来说，他们辛苦经营的大农场可以得到法律的保护，拥有最终经营权的经营者可以长期、安心地经营农场，土地产权保护不足部分，可以通过对合法经营权的保护，得到一定程度的弥补。

（五）农民承包土地的经营权证、农民宅基地的使用权证、农民在宅基地址上自建住房的房产证，这三种权益就是农民承包土地的经营权，这种经营权是可以流转的，农民宅基地的使用权，农民在宅基地址上自建住房的房产权，通过三证、三权的确认，有利于建立统

一、平等、有序的土地市场。优化配置集体土地资源，提高土地利用效率，节约土地资源。

四、农村集体建设用地流转面临的问题

（一）虽然农村集体经营性建设用地流转试点确定，但后续具体的执行方案仍不明显，具体如何操作，需要制定与此相关的条例和细则。

（二）在转让过程中，若是基层政府逼迫农民将土地转让给政府早已中意的大型企业，暗示其他市场主体不要参与竞争，那么转让过程就可能变成一种土地溢价的不公平输送过程，不掌握定价能力、谈判能力的农民可能将承包权以极低的价格长期出手。

（三）长期以来已形成了土地被地方政府垄断的格局，存在土地市场由政府与开发商分肥的利益格局。要打破传统的利益固化格局并非易事。一是这种利益固化格局已形成，如果切断地方政府融资渠道，将导致地方政府资金链条断裂。二是农民的权益保障呼声较弱。要想实现“同市同权同价”，还有很长的路要走。

五、建议

近日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这意味着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。此次农村土地改革试点主要有4项改革重点任务，分别是完善土地征收制度；建立农村集体经营性建设用地入市制度；改革完善农村宅基地制度以及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。因此，提出以下建议以供商榷：

（二）而针对宅基地所涉及的问题，要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

（三）循序渐进。要坚持从小范围开始运行。统筹考虑不同地区地域特点，兼顾不同发展阶段和模式，首先可在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市运行农村集体经营性建设用地流转工作。

（四）严格限制在经法律授权的范围内开展，确保农村集体经营性建设用地流转工作稳定有序开展。

六、原则

（一）坚持土地的所有制不改变。2014年11月，国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，在坚持农村土地集体所有制的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，建立的是土地承包权流转市场、经营权交易市场，保护流转、经营方的正当权益，所以我们应坚持土地的所有制不改变，这是根本。

（二）在城市（中心城区、县城）规划建设用地区范围内的（即规划确定要实施集体土地征收的区域）的集体建设用地不能流转。

（三）在规划确定的土地综合整理项目区内，未实施整理的集体建设用地不能流转。

（四）土地权属有争议的集体建设用地不能流转。

坚持土地的所有制不改变，

（五）司法机关依法裁定查封或者以其他形式限制土地权利的集体建设用地不能流转。