民事再审检察建议在实践中的完善路径分析

内容提要：民事再审检察建议是具有中国特色社会主义检察制度的新型监督模式，在司法实践中日益显现出优越性。虽然新民事诉讼法确定了民事再审检察建议的法律地位及适用范围，但从整体上来看过于笼统，缺乏可操作性。要充分发挥民事再审检察建议在审判监督中的作用，就必须进一步从民事再审检察建议的适用范围、适用程序以及配套机制等方面予以完善。

关键词：民事再审检察建议 完善路径 跟踪回访

民事再审检察建议是指检察机关在办理民事申诉案件时，对于符合抗诉条件的个案，不采取抗诉方式启动再审程序，而是代之以向同级人民法院提出书面再审建议的方式，由人民法院自行启动再审程序，从而重新审理该个案的民事诉讼监督方式。

一、民事再审检察建议的现实价值

在现行法律框架下，检察机关不断尝试改革和完善民事审判的监督方式，通过对民事抗诉的固有缺陷进行反思与研究，得出民事再审检察建议这一成果。

（一）分流案件，合理配置司法资源

新民事诉讼法增加了检察建议这一监督形式，再审检察建议可以直接由基层检察机关向同级法院提出，这样一定比例的抗诉案件通过原审法院予以纠正，既大大缓解了上级检察机关民行部门的办案压力，又能充分调动基层检察机关民行检察人员的工作积极性，使得各级检察机关的司法资源得到充分、合理地利用。

（二）降低司法成本，提高办案效率

司法实践中，绝大部分抗诉案件实质上都历经了“两级四院”的实体审查，带来的问题是：一是办案环节繁琐，人为地增加了三个办案环节。二是办案周期过长，根据《民事诉讼法》、《人民检察院民事行政抗诉办案规则》的规定，申诉案件从受案到向法院提出抗诉，人民检察院办案的法定期限为七个月，其中不包括时间无法估量的“调卷程序”。适用再审检察建议，一方面可以减少办案环节，从当事人申诉到启动再审程序经历“一级两院一个环节”即告完成，另一方面可以缩减办案周期，法定办案期限由七个月缩减至三个月，大大提高了诉讼效率。

（三）柔性监督，有效促进检法共同维护司法公正

再审检察建议以建议的形式督促人民法院自行纠错，相对于抗诉这一“刚性监督”方式而言，更具“柔性”。抗诉具有程序启动的强制性特点，无论法院认可与否，抗诉一旦发起，再审程序就必然启动。[1]尽管监督效力得到了有力保障，但从司法实践看，抗诉的监督效果却不尽如人意。适用再审检察建议，能充分发挥其协商性和非对抗性的制度优势，同时也是对“慎用抗诉权”这一司法理念的体现和坚持，既有利于降低司法对抗，促进和谐司法，又有利于增进法检共识，使错误的裁判更易得到及时纠正，有效维护司法的公正和权威。

二、民事再审检察建议在实践中的运行情况

（一）民事再审检察建议运行现状分析

2.再审检察建议占民行抗诉比例有所上升。从数据看出，再审检察建议数量占民行抗诉数量的比例呈上升趋势，但2008年除外，这也是因为实行了新的民事诉讼法的缘故。2009年再审检察建议的数量占民行抗诉数量的比例达到了59.81%。总体来讲，再审检察建议已经作为检察机关一种重要的民行监督方式，在检察实践中得到广泛运用。

（二）民事再审检察建议在司法实践中存在的问题

新民事诉讼法对检察建议进行了明确规定，但对检察建议的效力及法院处理检察建议的程序还没有规定。虽然现行立法已经承认再审检察建议在法律上的地位，但在实践中仍然面临各种问题。

1.法律规范过于笼统。在全国范围内来看，再审检察建议操作规则各地不统

一、操作程序不规范等运行混乱问题比较突出。就人民法院方面而言，法院对再审检察建议的处理、反馈没有或者不重视、不遵守相应的程序规则。主要表现在：一是法院对检察院制发的再审检察建议的反馈很大程度上取决于检察院与法院的关系是否融洽，有些法院甚至对再审检察建议置之不理。二是很多人民法院在办理再审检察建议案件时不重视，随意性很大，不能及时将处理结果反馈给检察机关，给检察机关后续工作的开展制造了阻碍。

2.民事再审检察建议运行面临制度性障碍。新民事诉讼法规定再审检察建议的监督对象为被驳回再审申请的生效裁判。这是导致目前再审检察建议运行效果不佳的最主要原因。一方面，再审检察建议从本质上来讲还是建议法院运行内部纠错程序的一种监督方式，而按照新民事诉讼法第209条规定，当事人的再审申请被上级人民法院驳回后，检察机关受理审查后再向作出原生效裁判的人民法院提出再审检察建议，等于要求原审法院启动内部纠错程序否定上级法院已经提出明确意见的案件，这种上下级关系的错位导致人民法院从根本上抵触再审检察建议。另一方面，新民事诉讼法虽然规定检察机关有权提出再审检察建议，但对于再审检察建议如何启动再审程序却未作规定。 3.缺乏具体的适用流程。法律和司法解释均未就再审检察建议的适用程序作出具体规定，实践操作中各地检察院也是千差万别。例如，受案部门有规定为立案庭的，也有规定为审监庭的;审理时限有规定1个月的，也有规定3个月的。这些在程序方面存在的混乱有悖于程序统

一、规范的司法要求。

4.法律监督力薄弱，缺乏效力保障。再审检察建议虽然是民事诉讼法明确规定的监督方式，但建议最终是否采纳取决于人民法院的态度。再审检察建议没有形成一套完整的机制，目前法律缺乏法院对再审检察建议回复的期限和方式的相关规定，缺乏相应的跟踪监督制度。

三、民事再审检察建议在实践中的完善路径

要充分发挥民事再审检察建议在审判监督中的作用，就必须进一步完善民事再审检察建议的相关制度。

（一）明确赋予民事再审检察建议必要的强制力

新民事诉讼法将民事再审检察建议确定为一种正式的审判监督方式，作为一种新型的监督模式，如果不从法律上明确赋予其必要的强制力，那么再审检察建议是否会被采纳则完全取决于被建议机关的主观意见，被建议机关完全可以根据自己的实际情况决定是否采纳，这便导致了“再审检察建议”形同虚设，达不到法律监督的效果。因此，要保证民事再审检察建议能够实现其预期的目的，保障法律高效准确的实施，应当从法律上赋予其必要的强制力。

（二）明确规范民事再审检察建议与抗诉在适用范围上的关系

要想实现监督方式的合理化，首先需要明确界定民事再审检察建议与抗诉在适用范围上的关系，进而划定民事再审检察建议的适用范围。从新民事诉讼法对拟监督案件的规定来看可以分为两类即裁判类案件和调解类案件，其中裁判类案件又可以具体分类为法律适用错误类、事实认定错误类、程序违法类以及审判人员违法类等四类。[2]其中对于事实认定错误类案件的抗诉我国新民事诉讼法第211条规定“可以交下一级人民法院再审”，从该程序不难看出该类案件可以先行适用民事再审检察建议即由下级人民检察院直接向同级法院提出再审检察建议而不直接提请上级人民检察院抗诉，如果法院不采纳再审检察建议，而检察机关认为该裁判事实认定确实错误的则可以保留向上级检察院提请抗诉的权力，这无疑最能充分发挥再审检察建议的监督，节约司法资源、降低成本、简化办案环节以及提高办案效率的作用。而对于法律适用错误类、程序违法类和审判人员违法类这三类拟监督案件的抗诉，新民事诉讼法规定只能由同级人民法院再审，并不到下级人民法院再审，所以对于此类案件直接适用抗诉方式更加合理。对于“损害国家利益、社会公共利益的调解书”，调解类案件大多是“事实类”监督案件，所以先行适用再审检察建议更具有合理性。因此对于民事再审检察建议和抗诉在适用范围上不应当完全重合。

（三）明确规范民事再审检察建议的适用程序

新民事诉讼法对再审检察建议的适用程序没有具体的规定，因此明确规范民事再审检察建议的适用程序对于防止再审检察建议的滥用，维护司法的权威性具有重要作用。

1.明确规范民事再审检察建议的形成程序。对于民事再审检察建议的形成，根据办案的流程先由案件的承办人对已经审查终结的案件草拟出案件的终结审查报告，阐明需要向同级人民法院发出再审检察建议的理由，然后提交给民行检察部门的负责人审查，审查同意后再提请主管检察长或检察长审批。对于涉及范围大、情况复杂的拟监督案件，还要经检察委员会讨论后决定是制发再审检察建议还是通过抗诉程序来解决。[3]

2.明确规范民事再审检察建议书的统一格式。民事再审检察建议应当是以检察院的名义采用书面文书形式向同级人民法院发出的正式的法律文书。依据司法实践的具体经验，应当参照抗诉书的样式来具体规范民事再审检察建议的格式即由首部、正文、尾部三部分组成。

3.明确规范民事再审检察建议的送达、督促、备案程序。再审检察建议书形成后，需要连同有关证据材料及时送达给被建议的同级法院，认真履行回执手续，以便日后有据可查，并利于法院对再审检察建议的审查处理。对再审检察建议法院逾期不予答复的，及时督促催办，如法院不予答复，应提请上级检察机关抗诉。

4.明确规范法院对民事再审检察建议的立案、审查程序。由法院的立案庭统一立案，交审判监督庭审查后提出初步意见，交法院院长审核后提交审判委员会讨论。当法院采纳再审检察建议后决定再审时，法院应当通知案件的双方当事人，并在再审判决书或裁定书中说明“建议采纳”情况。案件办结之后要将再审检察建议附入卷宗，以便备案待查。法院开庭再审的民事行政案件，可以通知检察机关派员出席法庭。再审终结后，法院应当将再审判决书、裁定书副本送达检察机关。[4]

（四）明确建立民事再审检察建议的跟踪回访机制

民事再审检察建议发出后，应当要求民事行政监督检察部门的案件承办人适时同法院联系，及时了解和掌握法院对再审检察建议的采纳和落实情况，对发出的民事再审检察建议进行回访。同时为了防止审判机关对收到的民事再审检察建议搁置不理或者久拖不决，还应当明确建立回复催促制度以要求审判机关在收到民事再审检察建议一定的期限内给予回复。从法律上明确建立民事再审检察建议的跟踪回访机制，对于完善民事再审检察建议制度，违法司法的权威性，保护申诉人的合法利益具有重要的作用。