行贿犯罪档案查询制度之规避查询问题

内容摘要：行贿犯罪档案查询工作自2012年实现全国联网以来，查询的量在猛增，而被处置的比例却不断下降，有的检察院预防部门甚至从未通过查询发现行贿犯罪记录，这是当前规避查询问题和造假现象增多所导致的。如果该问题得不到有效解决，势必影响行贿犯罪档案查询制度作用的充分发挥，使之沦为“走过场”的程序。故本文着重围绕“关于规避查询的问题”进行专题研究，力争切实解决问题、突破瓶颈，促进查询工作健康有序发展，以服务于全社会诚信体系的建设和实现。

关键词：行贿犯罪 查询 规避

一、规避查询的含义及种类

所谓“规避”查询，是指有行贿犯罪记录的单位或个人通过隐瞒手段，骗得检察机关出具无行贿犯罪记录告知函，或伪造、变造无行贿犯罪记录的查询结果告知函，从而得以继续进行政府或其他相关单位组织的工程招投标活动的行为。一般有以下几种规避类型：

（一）有行贿犯罪记录的单位或个人通过变更公司名称、新设立公司或变更法定代表人规避查询

（二）借用有资质的主体（挂靠单位或个人）通过借用其他身份、变更项目经理等行为来规避查询

这种规避行为通常发生在工程建设领域：重大工程涉及民生安全、百年大计，故国家对工程施工企业实行严格的市场准入制度和资质备案审查制度。但是由于我国建筑市场竞争激烈、管理混乱、良莠不齐，导致借用资质即挂靠现象时有发生。而行贿犯罪记录的单位和个人在进行招投标时就借用其他有资质且无行贿犯罪记录的单位进行竞标，由于查询申请函中只显示被借用企业的信息，而查询到的企业及法定代表人亦均是其所借用资质公司名称及法定代表人，如此，借用方的行贿犯罪记录将在查询申请中完全隐去。

所谓变更项目经理则更为简单，因挂靠人员多以项目经理的身份出现在投标文件中，如果其本人存在行贿犯罪记录，其只要轻易更换其他人员担任所谓的“项目经理”就可以规避查询。

（三）伪造或变造检察机关行贿犯罪档案结果告知函

行贿犯罪档案查询结果告知函是检察机关依职权制作的、用以证明被查询对象是否存在行贿犯罪或行贿行为的专门证明文件，加盖“××人民检察院行贿犯罪档案查询专用章”后生效。个别有行贿犯罪记录的单位和个人为规避查询，对以前检察机关出具的查询结果告知函的编号、查询时间、被查询人等内容进行伪造、变造后，直接参加招投标活动，从而规避新的查询。据不完全统计，自2006年检察机关开展行贿犯罪档案查询工作以来，云南省嵩明县检察院、陕西省榆林市检察院、深圳市福田区检察院和柳州市检察院先后分别发现2起、14起、1起、1起伪造行贿犯罪档案查询告知函的行为。

二、规避查询得以实现的原因分析

《最高人民检察院行贿犯罪档案查询工作管理办法》（以下简称《查询管理办法》要求将个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪等四类判决案件信息及行贿行为录入系统，所录信息中涵盖了行贿犯罪的基本形态，不仅包括构成犯罪的行贿行为而且包括不构成犯罪的行贿行为，可谓实现“全覆盖”。这一举措对有行贿犯罪记录的个人、单位及潜在行贿犯罪的个人和单位是一种实实在在的威胁，因此少数不法个人和企业明知迈不过“查询关口”，便采取种种手段规避查询。但是我们也应该清醒的认识到：各种规避查询的行为之所以能实现，说明我们的行贿犯罪查询系统和体系本身也存在一定的问题和漏洞。

（一）行贿犯罪信息录入不及时不全面不准确

《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作的规定》（以下简称《查询规定》）第9条规定：“人民检察院自人民法院判决、裁定生效之日起30日内将行贿犯罪等信息录入行贿犯罪档案库。”根据规定，行贿犯罪信息必须等到判决生效后才能录入。在办案中，从立案侦查到判决生效所需的时间比较长，少则几个月，多则一两年，而负责行贿犯罪档案录入的预防部门不参与办理案件，难以准确掌握案件的进展情况，法院判决文书也不送达给预防部门，因此在实践中延时录入情况较为普遍，影响和制约了行贿犯罪档案查询系统功能的发挥。同时由于现有的法律文书中行贿信息记录过于简单、内容不完整，导致录入时信息收集难、录入不完整。 （二）系统设置不科学，使规避行为有机可乘

信息录入过程中存在有些字段设置不灵活、不科学的问题：例如有些行贿的案件，存在挂靠某建筑公司下的项目经理或公司内部员工以单位名义行贿，以行贿罪名被判刑、处理的情况，而系统字段单位行贿只有“法人代表”，以至于相关涉案人员信息不能录入，或者个人行贿只录入涉案人员信息，挂靠的建筑公司的信息不适宜录入的情况。

而查询过程中系统默认的选择性输入方式使查询结果真实性大打折扣：在查询单位时，系统中要求输入单位名称或者组织机构代码，法定代表人根据申请人的申请情况选择是否查询;在查询个人时，系统中要求输入个人姓名或者身份证号码，不必体现单位情况--这种选择性输入方式使得一些单位在申请查询时只查询单位或者只查询个人，从而导致企业或个人通过变更公司名称或变更企业法定代表人规避查询得以实现。

（三）行贿犯罪档案查询结果无强制性？，主管机关或招投标单位对查询结果不予甄别

根据《查询规定》第4条及第5条规定，检察机关对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人的处理不参与、不干预，又要求检察机关对行贿犯罪档案查询结果的应用实行跟踪、监督，防止查询结果不用、不当使用或滥用。目前，检察机关只负责提供行贿犯罪档案查询服务，对查询结果是否应用、如何应用没有发言权，只有建议权，只是给相关主管（监管）部门或招标单位提供一项参考，不直接引发任何资格处分，明显刚性不足。在实际工作中，有的主管（监管）部门对行贿犯罪档案查询采取可查可不查或查多查少无所谓的态度，对查询结果用与不用或怎样应用随意性很大，且在实践中由于使用查询结果告知函的招投标中心、业主单位等部门，复核和辅助审查手段有限，使得伪造行贿犯罪档案查询结果告知函、挂靠有资质的合格企业、随意分包、转包其他单位等规避手段得以实现。

三、完善制度破解“规避”查询的建议

（一）提升查询系统功能，规范信息录入、修改工作

改进完善系统录入查询的有关字段要求。例如前文中提到的行贿记录中的“法人代表”应改为“涉案人员”。在系统查询时，一是要统一要求，不得进行选择性查询，应该一并查询企业名称、组织机构代码和法定代表人，或个人姓名和身份证号码，从而加大对规避行为的监管力度;二是查询过程中增加查询事由录入项，查询结果告知函中体现查询事由，以增加伪造告知函的难度和强化查询工作开展情况及工程项目的动态管理。

加强对行贿犯罪档案系统修改流程监管。《查询管理办法》第39条规定，地市级以下人民检祭院行贿犯罪档案部门提出对录入的行贿犯罪等信息修改、删除的，应当报省级人民检察院审核。省级人民检察院行贿犯罪档案查询管理部门提出对录入的行贿犯罪等信息修改、删除的，应当报最高人民检察院审核。这就表明对行贿犯罪档案录入信息的修改权统一到省级以上人民检察院，有利于规范信息的录入修改，同时在审核同意修改后，省级以上检察院对下级申请删除、修改档案也应该加强监管和跟踪，防止出现前文所述的个人查询工作人员利用申请删除、修改档案的机会，将行贿人（单位）名单从系统中不当删除，或长期处于修改状态，不再回归查询状态。

（二）逐步建立起信息共享体系

一是注重内部协调配合，逐步实现查询系统与案件管理系统并网，确保行贿信息的全面、及时获取。当前检察机关统一业务应用系统的运用和案件管理部门的设立，使所有自侦案件各个阶段均在案管部门统一归口管理，所有案件资料实现网上流转，这就为及时、全面把握行贿信息提供可能。所以应将行贿犯罪查询系统与案件管理系统对接，实现资源共享，以确保相关信息时时、准确并入行贿犯罪档案查询系统，避免重复劳动。

二是强化外部信息沟通，逐步建立与登记部门的资源共享机制。应加强与工商、质检等登记机关的沟通协调工作机制，一是逐步实现将行贿犯罪档案查询作为公司、企业注册登记或变更登记的前置程序;二是公司企业的登记变化情况应及时向行贿犯罪档案查询部门备案，查询部门应将变更信息并入查询系统，以不断完善行贿犯罪档案信息库。只有各方齐抓共管，才能有效避免行贿企业、行贿人员企图通过更换或重新注册企业营业执照、法定代表人等规避查询行为的发生。

（三）提高立法层次，增强查询结果的法律效力。

行贿犯罪档案查询工作功能的全面实现涉及众多部门的协调配合和认真落实，这需要统一的法律法规予以规范。然而目前对这一工作的规范只有《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作的规定（以下简称《查询规定》）》这一部门规章，它对其他政府部门缺乏强制约束力。因此建议在《查询规定》的基础上，结合实践中需要行业主管部门各司其职的内容，提请全国人大制定一部具有普遍约束力的法律，用法律这一更高层次的规范明确查询行为的法律效力。该法律要对查询程序、适用范围、法律效力及各方法律责任予以明确，以促使使用行贿犯罪档案结果告知函的相关主管（监管）部门或招标单位严肃对待并准确应用行贿犯罪档案查询制度。

其次，要以党中央倡导的诚信体系建设为契机，逐步争取将行贿记录作为诚信体系的重要组成部分。建议建立行贿犯罪记录双罚制度，即资质借用人、出借人双方或者分包转包方、承包方双方均受行贿犯罪记录约束。这是针对借用资质规避查询，对出借资质企业的惩罚制。根据我国《建筑法》第26条之规定，出借、借用资质行为，随意转分包行为是典型的违法行为，是法律明文禁止的，因此，出借人必须为其违法行为承担责任。此外，挂靠人的行贿犯罪记录应与出借资质企业的诚信挂钩，将双方均列入不诚信和行贿“黑名单”，以有效杜绝各种违规行为发生。另外，检察机关还应建立配套的查询预警制度，对查询过程中发现存在出借资质的企业或者借用资质的行贿犯罪人，特别是多次出借资质的企业或者多次借用资质的行贿犯罪人，检察机关应及时向相关主管（监管）部门发出预警提示，督促行业主管部门强化对专业人员监管，加大挂靠、借用资质等行为查处力度，严格市场准入和市场监管。