浅析我国个人所得税税制改革

摘要： 随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，个人所得税在整个税收体制中发挥的作用越来越大。目前，个人所得税已经成为我国的第四大税种，其作用不容忽视。但是这一制度在实践中存在分配机制和程序缺陷，并没有充分发挥其积极作用。本文针对目前我国现行个人所得税税制存在的若干问题，结合经济发展规律进行分析，同时提出若干对策建议，以期完善我国的个人所得税税制。

关键词：个人所得税 税制 改革

近年来，伴随着我国经济的不断发展，居民生活水平在逐步提高。但是，自然人之间收入的差距也在不断扩大，贫富两极分化的程度在进一步加深，目前的个人所得税税收制度已经越来越不能适应经济形势的发展。而通过对个人所得税税收制度进行改革和完善，对于我国政府实现经济宏观调控，缩小社会贫富差距，具有积极的作用。

一、我国采用的个人所得税税制所引起的问题

（一）我国个人所得税的分类税制造成纳税不公

目前我国个人所得税采用的是分类征收的税制，是将纳税对象分成十一类，对不同种类的应税所得，按我国税法规定的不同的征收方式进行征收。

首先，在现行所得税税制之下，无法对纳税对象的各类应纳所得进行汇总，不能综合衡量纳税对象在一定期间的综合收入情况。在这种情况下，不能很好地评估纳税对象的税负承受能力，往往可能会造成征收不公，甚至会引发纳税对象的避税动机。

其次，分类税制对纳税人的各项收入区分不同种类，对不同种类的应纳所得适用不同的税率标准和扣除标准，这样的标准使得收入来源多但是收入分散的纳税对象能够分散扣除，从而减少纳税。

针对上述两点，以及我国高收入阶层的收入通常比较分散而我国的中、低收入阶层却通常是依靠单一的工资薪金收入所得的现状。现行个人所得税法律制度的十一种分类使得收入分散但总和水平高的纳税人缴纳的税款反而低于收入集中但总和水平低的纳税人。这样不仅违背了建立个人所得税制度的初衷，而且甚至可能会人为地造成居民之间的贫富差距。分类税制甚至在一定程度上鼓励了高收入阶层通过打散自己的收入来源以规避纳税，这样不仅造成了财政收入的流失，而且对社会风气的影响也很不好。

（二）现行个人所得税税制中费用扣除制度存在的问题

1、费用扣除简单，缺乏不合理性，不能体现税收公平原则

目前我国个人所得税税收制度采用的事单

一、简单的费用扣除标准，没有以家庭为单位进行纳税申报，没有考虑纳税人的综合负担能力。如个人的婚姻状况、健康状况、年龄大小、老人的赡养费、子女的教育费、住房、医疗以及下岗、失业等情况。

在我国个人所得税的费用扣除标准，对净收入所得征税的特征不明显，没有考虑纳税人的个体差异。如我国居民工资薪金所得的免征额对所有的居民纳税人都是相同的，均为3500元每月。这种一刀切的费用扣除标准实际上存在很大程度上的不公平，对农民和城市职工来说，生存条件及社会保障存在很大差异，工资薪金所得的免征额同样为3500元。再者，若两人工资相同，但家庭负担不同，如存在三口之家与五口之家的区别，那么两人承受的负担完全不同，但个人所得税的免征额却是一样的，与个人生计以及家庭抚养有关的费用均未进行合理扣除，这是不公平的。 2.费用扣除缺乏灵活性，不同纳税人之间税收负担不平衡

对于占我国居民主体的工薪阶层来说，他们主要的收入来源是工资薪金收入。我国现行的个人所得税税制对工资、薪金所得采用“定额扣除法”计算纳税人的生计费用扣除，这种费用扣除方法比较简单，征纳双方都易于掌握，但是这种方法也有许多很明显的缺点。

首先，这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，没有与物价指数相联系，从而不能适应通货膨胀所带来的居民生活费用支出不断上涨的情况;其次，我国现行个人所得税制对工资、薪金所得采用的是按月计征的征税办法，在年终没有进行汇算清缴（除特殊行业外）。这种征税办法不能适应一些特殊行业由于生产经营活动的季节性波动所带来的纳税人各月份之间收入的不均衡，容易造成纳税人税收负担的不平衡;最后，我国对于费用扣除制度的改革存在治标不治本、缺乏法律稳定性的问题。对于我国工资薪金所得费用扣除标准的调整，要么是较长一段时期不变而造成费用扣除标准严重滞后于经济形势的发展，要么是两年之内调整频率过快。对工资薪金所得费用扣除标准进行适当的改革调整，其政策目的是使个人所得税的征收更适应我国经济与社会发展变化。但是这种目的的实现是以频繁修改法律，破坏税法的稳定性为代价的。

（三）现行的征税方式存在很大的局限性

对于个人所得税的征管，我国主要采用源泉扣缴和自行申报两者相结合的方法。这种“分类计税”加“自行申报”的模式对于税源的控制比较有利，但同时对征管部门来说却充满挑战，增加了税收征管的成本和征管难度，主要体现在以下两方面：

一是中国现行的源泉扣缴制度虽然控制了税源，提高了征税效率，降低了征税成本。但是在实际征税时中，会存在很多代扣代缴单位协助纳税人逃避税款的现象，比如部分单位存在分解收入，规避税收的现象。很多单位在发放工资时，由于每次发放的数额不多，就没有将当月分次发放的工资薪金所得合并计税，造成适用的税率级次很低或者根本没有达到起征点。通过这种分散的方式化整为零，或者是没有把各种形式的收入所得合并，使部分收入处于税收征管范围之外。同时实行源泉扣缴无法促进纳税人增强纳税意识，不利于推行自行申报的征税方式。

二是实行个人自行申报缺少完备的个人信用系统和法律监督体系，自行申报制度运用不高。由于信用体系不完善加上现金交易较多，税务机关很难掌握纳税人真实的收入状况，更无从征管。现行的税收体系中，2006 年国税局颁布的《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》比较系统的阐述了自行申报制度，由此可见，没有一系列的法律进行监督，而相关的惩戒措施也不严厉，由此滋生了纳税人的偷税逃税行为。一些纳税人在进行自行申报时，存在这样一种现象，即把同一项目的所得分解为多次获取，以此来规避税收。

二、关于我国个人所得税税制改革的政策建议

（一）建立综合与分类相结合的征纳模式。

综合所得税制是指将纳税人不同来源的所得合并后进行征征，主要理论支撑依据是合并之后的收入能够比较真实的反映纳税人的实际负担能力，能够体现税收量能课税的公平原则。

税制改革也要循序渐进的进行，可以先进行小范围的综合，即先将工资、薪金所得，劳务报酬所得和稿酬所得等劳动所得纳入综合课征范围，其他所得仍实行分类课征。改革实施的第二步可以是大综合，将劳动所得、财产所得、资本所得进行全面的合并征收。在改革初期不把劳动所得和经营及资本所得综合征收的原因在与这三种所得的支付方都是不同的主体，如果这些所得适用统一的累进税率，在多头代扣代缴税款的情形之下，必须要求纳税人在纳税年度结束后自行汇总申报，才能确定应纳税总额。这对征管部门和纳税人的要求较高，不利于政策顺利实施。

（二）科学合理的确定费用扣除标准。

首先，目前实行的单一的、“一刀切”的费用扣除标准，没有考纳税人家庭的负担差异，有违公平。税制改革应该不走定额扣除的老路，应该采取适应我国经济发展的改革新思路，实行项目扣除制度，将住房贷款利息、教育费用、医疗费用、老人赡养费用、子女抚养费用、无收入配偶费用、商业保险等，逐步纳入费用扣除标准之中。倘若这种改革措施得以推进，那么在税率不变的情况下，估计每年减税额达1000亿元，惠及民生，更有利于实现税负公平。

其次，我国的费用扣除标准应顺应时代的发展，建立费用扣除标准与经济发展和物价水平的联动关系。但是，在改革的同时我们应该看到，我国不应该用严格修正立法的方式来调整费用扣除标准，而应该设计工资薪金所得费用扣除标准的自动调节机制，实现调整灵活与法律稳定的双赢机制。

（三）逐步推进以家庭为单位的申报制度

从目前各个国家个人所得税费用扣除制度的规定来看，家庭是许多国家确定个人费用扣除的重要考虑单位。以美国为例：

所以，对于我国的个人所得税税制改革，基本的思路之一应该是借鉴外国的经验，逐步推行以家庭为单位计算纳税。国家征税部门应该积极创造条件实现以家庭为单位进行纳税申报的制度，同时建立家庭费用扣除制度。对于不同家庭，人口结构有差别，费用开支、费用扣除等也不一样。所以对于下一步的税制改革应当在家庭总收入中允许扣除收入者个人及其配偶的生活费用扣除额、抚养子女费用扣除额、赡养长辈费用扣除额、伤残人士生计补贴扣除额等。

同时，我们也应该认识到，以家庭为单位进行纳税申报和减除生活费用，虽然能够更好地贯彻税负公平的原则，但此项政策存在实施条件高，操作难度大的问题。所以，就我国现阶段的现实情况来说还不可能进行全面的实行，只能在不断创造实施条件的同时以试点的方式逐步推行。今后可选取合适的城市仿照营改增的改革思路，开展以家庭为单位进行纳税申报与扣除的改革试点。可以考虑通过身份证或者户口本为识别标记来申报负担人口，逐步完善其他辅助措施，使改革能够顺利推进。

（四）设计合理的税率结构

目前，我国的个人所得税税率结构存在不公平现行，要进行一系列的改革。例如：工资薪金所得45%的最高边际税率为世界最高，不利于提高效率，也不利于吸引高级人才。但是目前我国收入分配不均衡，个人所得税的调节作用不能忽视，所以不能一味的降低税率。因此，要设计合理的税率结构，在降低税负、提高效率的同时发挥个人所得税调节收入的作用。

税率结构的改革要考虑以下两个方面：边际税率和平均税率。一般来说，边际税率侧重于税率对纳税人心理方面的影响，从而影响纳税人的工作决策，对纳税人的工作效率产生影响。平均税率则侧重于对纳税人整体税收负担的衡量。就中国现行的个人税制而言，累进税率结构级次过多，应该进一步扩大档次的收入级距，将税率档次降至4-5 级，最高边际税率不宜过高，以便于减少纳税人的逃税的动机以及对私人劳动、储蓄、投资决策的影响。

因此，在税率设计的改革可以从以下几个方面入手：第一，进一步调整工资薪金所得课税的税率级距，降低低收入人群的税收负担，调节高收入者收入，以促进我国中产阶级的快速崛起，不断推进橄榄形社会结构的最终形成;第二，同属于劳动所得的各项收入都实行统一公平的税率，还要确定合理的资本所得的税率，推进纳税人税负公平建设。

（五）加强自然人收入的监控

为解决这一问题，在进行个人所得税税制改革中，必须加强个人收入的监控作为辅助措施，以保障个人所得税的税源。国家有关部门应加快社会信息制度建设，加对个人收入的监控。例如，可以在全国范围内普及并推行纳税人永久单一税号制度，使得个人的所有收入所得和支出以及财产情况等各方面的信息都在其中显示;大力推行非现金结算，加强对现金的管理，严格掌握并控制现金的交易;普遍实行联网制度，普遍建立税务机关信息网络与银行和其他金融机构、企业、商店、工商、房管、证券、海关、公安等网络的对接等。

除此之外，在保障个人隐私的基础上税务机关应该进行个人收入的监督与控制，尽可能地掌握纳税人的全面的信息，这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。为其他税制改革措施的顺利实施打下了基础，同时对于纳税人的税负公平也将起到重要的作用。

总之，在个人所得税改革方面应该摒弃固有的旧思想，借鉴外国经验，结合我国经济社会发展的实际情况逐步推进。同时还应该加强各部门的配合，强化网络建设，建立纳税管理信息化平台。不断规范和完善我国的个人所得税制度，减少贫富收入差距，逐步建立一个合理、公平、公正的个人所得税税收新制度。