浅析我国环保领域公众参与的现状及障碍消解

摘 要 公众参与原则作为环境保护法的基本原则，贯穿于所有环境法律规范中，是法治民主的提现。我国公众参与原则确立至今，发挥了一定作用，组织了部分政府短视行为的出现。但公众参与能力不足、参与途径不畅等，制约了公众参与的广度与深度。本文通过对我国环境保护领域中公众参与的产生背景和实施现状进行简要分析，初步讨论了公众参与的障碍所在，并对障碍的消解提出一点看法。

关键词 公众参与 环境权 环境民主

作者简介：杨学思，重庆大学法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。

环境是一种公共资源，不具有排他性，可供任何需要使用的人免费使用。但作为公共资源的环境在消费中具有竞争性，由于环境的可承载性有限，部分人对公共资源的使用必将相应减少他人可使用的部分。在经济的发展同时，环境的保护却并未得到足够重视，追求经济效益而不顾环境效益的项目建设为公众健康埋下了隐患，环境资源不合理的开发利用已经逐渐威胁到人类的生存。所以，基于公众信托理论，政府有必要制定合理的决策利用环境资源，保障公众参与发挥其应有的作用。

一、公众参与原则的概述

（一）定义

公众是指除了自己以及自己有关的、有一定交往的人或团体之外的人群。环境保护领域的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径，参与有关环境利益的决策活动，并且有权受相应法律的保护和救济，以防止决策盲目性，从而让该项决策符合广大公众的切身利益。

（二）公众参与原则的基础

1.公共信托理论。约瑟夫・萨克斯教授在传统公共信托的理论基础上，发展了环境公共信托理论。公共信托理论要求：作为环境资源的空气、水、河流及其他自然资源属于社会公众的共同财产，有很强的公益性；公众信任政府并委托其行驶权利，同时基于政府或其他组织所被赋予的受托人地位，政府应当履行相应的义务，围绕着保障公共利益的目的，政府或其他组织可以采用信托的方式对环境进行保护、管理和利用；政府处理资源应考虑公共利益，进行合理、合法进行管理、使用、保护、处置，不得滥用委托权。

2.环境权理论。环境权是环境法律关系的主体对其赖以生存和发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。蔡守秋教授提出，环境权建立在人们共享环境条件的基础上，强调公益性，具有公权的性质。环境权是一项整体性的权利，不仅有实体性环境权，还有程序性环境权。在实体方面有景观权、日照权、历史性环境权，在程序方面有知情权、参与权、监督权相对应。

（三）公众参与的必要性

通过实施公众参与，保障公民参与政府环境执法的权利，保障公民参与环境资源管理决策的权利，让全体公民都能在环境资源的管理与利用中得到公平对待，实现代内公平和代际公平。

2.公众参与是防止政府短视的手段。随着我国改革开放的深入，各地经济发展速度加快，政府在招商引资中的短视开发行为，对生态环境造成了难以恢复的破坏。2004年备受关注的怒江梯级水电站开发事件体现了公众参与的必要性。目前我国拥有的水电站数量居世界前列，但由于水电站开发所存在的巨大利益，水能资源丰富地区的水电站项目还在不断增加。短期来看，虽可以让当地GDP发展水平提升，但长期而言却会导致怒江及周边自然景观、生物多样性和生态环境产生变化。

二、我国公众参与原则的现状分析

（一）公众参与的途径

1.公众参与可操作性不强。公众参与原则在立法上多表现为原则性规定，缺乏具体的可操作规定。例如，我国《环境影响评价公众参与暂行办法》中，规定公众参与环境影响评价以听证会、问卷调查座谈会等方式进行，并未规定具体听证会的组织程序具体内容。而国外的公众参与方式更加全面，如美国资源保护和回收法规定，美国国家环保局应当为公众参与提供条件，在法规的制定、修改和执行中体现公众参与，直接通过法律将公众参与固定下来。在实际操作中，这样的不足直接影响了信息的全面性和代表性，影响了公众参与原则在环境保护领域的发挥。

2.公众参与时机不合理。公众参与是防止政府短视的重要措施，应尽可能早的让公众参与到政府决策中。我国现行环境保护中的公众参与侧重于末端参与，缺乏源头介入。以环境影响评价为例，美国的环境影响评价制度包括项目评价、规划评价、战略评价，我国的环境影响评价制度仅限于规划和建设项目两方面，且主要集中在项目评价上。在项目环评的出具报告书阶段，公众参与的可信度无从考证；在对草案进行公开征求意见阶段，公众难以获悉情况、提出意见；在报审阶段，需环保局认为利害重大的才得以召开听证会。在此过程中，除却少数类似圆明园湖底铺设防渗膜引起社会关注的事件，公众参与多跟不上项目立项、开工的进度，使预防的目的难以体现。

（二）公众参与的成本

1.信息获取成本高。政府作为国家管理者，应随时将公众应当知悉的信息公布。但现实中，政府信息公开不规范，政府网站信息更新频率低，公开不及时，甚至因政府信息公开不到位引起公众恐慌，如松花江水污染事件。政府信息公开不充分会损害公众合法权利，导致公众对政府的信任危机，哈尔滨政府在两天时间内就同一事件接连发布三个版本政府通告，显然导致了市民对政府严重的信任危机。

2.经济投入成本大。科学研究活动需要投入时间和资金，个人受到经济能力的限制，不易掌握关于环境保护领域的最新研究成果，更难以及时投入使用。即使是得到快速发展的环境保护组织，也在能力上有较大的差距。

（三）公众参与的能力

1.环保意识不足。在许多发达国家中，公众环保意识很强。例如，德国注重公众环保意识的培养，许多公共机构和军事机构都提供环境教育。环境教育作为国家教育体系的重要内容，在幼儿园、中小学阶段中得到充分重视。环保思想为大众接受，成为社会主流价值观，环保理念深入到社会生活中，如小排量汽车、拒绝天然皮草等。与发达国家相比，我国居民的环保意识淡薄，认为乱扔垃圾、在公共场所吸烟并不是污染环境，更极少参与到保护公共环境的公益活动中。

2.参与能力不足。公众参与能力不足表现为缺乏专业知识和法律知识。环保领域的问题有较强专业性，非专业的个人往往难以掌握，也缺乏时间和精力参与环境保护，以至于专业知识为专家所“垄断”；我国自20世纪80年代普法以来，虽公民整体法律意识有所提高，但多表现为自身权利受到侵犯时，采取积极的方式寻求法律救济，对与自身无关或关系不大的并不在意。

（四）公众参与的效果

1.环保执法有效性不足。依据公众信托理论，政府作为环境资源的管理者，基于公众利益行驶公众委托其行驶权利，这要求环保执法部门一方面要有足够的可供调配的资源；另一方面，环保执法人员应具备较好的职业素养与职业道德。环保法律实施的效果和效率在很大程度上取决于执法体制是否合理，而环保执法有效性的条件则是执法主体是否拥有足够资源可供调配以及执法人员是否具有基本的职业素养与职业道德。

我国在环境保护中采取统一监管与部门分工负责相结合的体制，旨在确立环保部门在环境保护工作中的主导地位并调动分部门的积极性，以有效实现环境监督管理的组织、规划、综合、协调及监督功能。但在实际中，环保部门的权限未见明显加强，统管的职权受到行政部门分管权力的制约，行政管理职能的交叉、重叠、冲突影响了各部门执法的效率，这一体制弊端为三鹿奶粉等事件证实。

2.政府主导下缺乏公众的监督。我国环境法律制度主要对政府的责任、企业的义务做出了规定，对公众参与环境保护的可选择方式缺乏完善的实体和程序规范。

2006年，国家环境保护总局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，《办法》规定了国家鼓励公众参与环境影响评价活动，公众参与实行公开、平等、广泛、便利的原则。由于《办法》是部委规章，其法律层级和效力不足，在现实中存在着环境影响报告书失真的情况。

以浙江德清血铅事件为例，在事件曝光前，浙江省环境保护科学设计研究院出具的报告结果显示：海久电池严格执行了符合环评的污染防治措施，可以达标排污，环境影响在可接受范围内。报告书对公众参与的调查结果显示：无人认为海久电池周围的环境现状不理想。但事实上，至今海久公司通往孟溪村的一条废弃水渠还散发着臭味，村民长期生活在铅烟的笼罩下。缺乏公众参与的环评无疑成了政府开给企业的通行证，而非生态环境和人群健康的重要保障。

三、公共参与障碍的消解

（一）扩大政府信息公开范围，保障公众知情权

信息公开是政府的重要职责。从国务院制定颁布的《政府信息公开条例》中可以发现，目前我国的信息公开是狭义的公开，行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息并不完备。因此，结合我国现行信息公开范围，一方面应扩大信息公开的主体，尽可能包括人大、政协、法院、检察院等其他国家机构，做到决策公开、议政公开、审判公开、检务公开；另一方面应加深信息公开的程度，政府信息公开不仅需要公开最后的决策文件，也需要公开兴这个决策过程、公众参与情况。保障公众的知情权，能够为激活参与权、监督权等更高级的民主权利奠定坚实基础。

（二）环境决策民主化，让公众享有被咨询意见的权利

环境民主要求公众应当有权参与到政府环境行政执法和关于环境资源管理、保护等事务的决策活动。以排污权交易制度为例，排污权交易的本质是对环境容量资源使用权的一种再分配。当排污者相互交易污染物排放量的时候，不仅应考虑环境可承载量，更应考虑在这个区域内生活的居民的意见。我国宪法规定公民有参与社会事务管理的权利，在排污权分配的初始阶段，将有能力的公众代表意见作为重要考量依据，让居民从决策的被动接受者转变为环境决策的主动参与者。

（三）让公众享有意见被谨慎考虑的权利

环境标准的认定上存在着专家效应，由于环境问题的专业性，公众意见往往难以得到认可。但值得注意的是，专家的意见也会存在偏颇，其是否基于客观、公正做出了符合公众利益的评价有待推敲。在转基因食品上市之初，专家做出的技术认可让公众有理由相信转基因食品的安全，但随着食用转基因饲料的家畜出现异常，转基因食品才引起了社会各界的足够重视。不可否认，就讲技术本身而言，专家们有专业的知识，但对于技术的潜在影响，则是受到影响的团体最有发言权。在有关公众健康的领域建立公众参与制度，能够在相应的程度上监督专家“特权”，让专家成员了解、考虑公众的想法，更多地考虑价值理性而非工具理性。

（四）让公众享有提起环境公益诉讼的权利

公民的环境权益在受到侵害后，有权寻求司法救济。环境侵权的确认需同时具备以下要素：行为人的违法行为、造成的严重过后果及违法行为与危害后果之间的因果关系。但在现实中，环境污染或破坏的行为后果具有时滞性，其危害要在经过一段时间后得以显现，确定相应的救济措施是保护公众环境权的重要保障。司法有必要在环境权主体的利益遭到侵犯时，从法律上提供有效的救济。完善环境公益诉讼，不仅有利于提升公众参与环境保护的积极性，还能体现出对于公众参与原则的保障。

（五）采取激励机制，鼓励公众参与环保

经济学上认为，人们会对激励做出反应。激励能够引起一个人做出某种行为，产生惩罚或奖励的预期。将激励机制引入环境保护中，有利于鼓励公众积极参与，增加公众参与的总量，逐步提高公众参与的质量。2008年，北京市开展环保有奖举报活动，大大增加了公众参与环保的积极性。可见，公众通过举报企业违规排污的行为，一方面通过对企业生产过程中的排污行为实时将监督以促使企业改进技术，另一方面公众作为企业清洁化生产的获益者，其环境权也得到了充分保障。