浅论行政强制在烟草专卖执法中的应用

摘 要 烟草行政管理机构是政府行政管理的职能部门，其在行驶行政职权以及履行行政职能的时候，依据的是国家强制性措施。面对各式各样的违背烟草专卖法的行为，烟草专卖行政机构需要通过国家强制性措施保障维护“两烟”市场秩序和政府财政收入，国家强制手段是实现烟草专卖管理机构执行管理、完成行政目的，保障行政效率的有效手段。本文拟从提高行政执法效能的角度，重点探讨行政强制在烟草专卖执法中的具体应用，并提出了相关的建议，以期对烟草专卖执法的不断规范和完善有所助益。

关键词 烟草专卖 行政管理 强制措施

作者简介：张航，贵州省黔西南州普安县烟草专卖局（分公司）。

一、行政强制措施的概念及原则

（一）概念

行政强制措施是指法律、法规赋予行政执法机关为了完成防治可能或者正在进行的违法行为或者危害情况，让证据获得完整的保存等行政目的，使用强制性手段对人的自由以及财物进行限制，其行政主体的职权是法律所赋予的。

中国现阶段法律规定，强迫手段可以分为两大类：对人身自由的强制手段以及对财产的强制手段，烟草专卖行政管理既有只能对财物使用强制性手段，而没有权力对人身自由使用强制手段。

（二）原则

使用强制手段，能保证行政执法的顺利进行，实现了相应的行政目的，维护了执法权威。但另一方面，假如随意使用、乱用强制手段，不单单会损害行政相对人的权利，还会损害行业形象以及政府形象，也违背了立法的原意变成了一种违法行为。因此行政强制措施应遵循下列原则：

1.行政强制措施法定原则。执行行政强制措施的行政机关必须合法，行政机关工作人员必须具有执法资格，行政强制的种类及适用条件必须是法定的，必须是出现了法律以及法规规定能使用行政强制手段的情由的时候才能执行，缺少行政依据就不能执行行政强制手段，其流程需要符合法律的规定。

2.执行标的有限的原则。即对行政强制措施适用的对象必须是与违法行为相关的财物，不得任意扩大范围，不得执行与违法行为无关的财物，不得超出被执行人应当履行义务的范围。

3.必须遵守时限上的规定。法律、法规规定了行政强制措施的时限，必须在法定期限内进行，不得逾期，作出行政强制措施后，必须在期限内作出相应处理，逾期必须解除行政强制措施。

4.保护当事人合法权益的原则。强制手段不能损害当事人的权利，在施行强制手段的时候应该通知当事人或其成年家属（法人或其他组织的法宝代表人或者主要负责人到场）。被执行人有陈述、申辩的权利，必要时，也应该组织听证。查封、扣押的涉案财物应交有关单位或按国家规定收购处理，不得贱价作卖。

二、烟草专卖行政管理机关行政强制措施的种类及适用依据

烟草专卖行政管理机关是保证国家烟草专卖制度在辖区内贯彻执行，维护消费者利益及保证国家财政收入的国家职能部门，据不完全统计，目前涉及烟草专卖的法律、法规、规章并不多，这些法律法规中涉及行政强制措施就显得比较明确，行政强制措施的种类主要包括先行登记保存、申请法院强制执行、暂停销售等。

（一）先行登记保存

《行政处罚法》中最主要的一项制度就是事先记录保存证据，是国家工作人员在调查过程中所使用的一种有效的措施，其主要法律依据有：《行政处罚法》第37条：政府在取证的时候，可以使用抽样调查，在证据有可能被消灭或者很难获取的情形下，经过相关责任人批准，能先进行记录存储，而且应该在七个工作日内进行有关处理，在这个时间段内严禁当事人以及相关人员转移或者消灭证据。

《烟草专卖行政处罚流程》第32条：在证据或许会遭到损害以及很难获取的情形下，在经过烟草专卖管理机构领导人核准之后，能依据相关法律对和违反乱纪行为相关的证据事先记录保存。

（二）申请法院强制执行

我国的行政强制执行法，其主体为法院，行政机构只起到辅助的作用。使用的制度“申请人民法院使用强制手段为准则”，我们查看八十年代末之后公布的法律，很多都让法院执行行政处罚，到了九十年代之后，我国的很多法规都规定在行政处罚的同时对处罚的执行并没有进行明确规定，假如法律没有授权行政部门自己强行执行的都需要向人民法院申请使用强制手段。其依据的法律为：

《烟草专卖法》第44条：如果涉案人不服烟草专卖行政机构做出的处罚决定的时候，能在收到通知的当天到十五天内向发出通知书的上一级部门申请复议；当事人也能在受到处罚通知当天起到十五天内直接向人民法院提出诉讼。

复议机构应该在收到复议申请的当天到六十天内进行裁定，涉案人不服时，能在收到复议决定当天起十五天之内向法院提出诉讼；如果复议机构超期还没有做出复议的，当事人能在复议通知当天起到十五天内向法院提出诉讼。

超过规定的期限，当事人不进行复议也不向法院提出诉讼，又没有接受处罚的，发出处罚通知的部门能向法院申请使用强制手段执行。《烟草专卖行政处罚程序》第55条：超过规定的期限后，当事人不进行复议，也不想法院提出诉讼，也接受处罚，做出处罚决定的烟草管理部门能向法院申请使用强制手段。

《烟草专卖行政处罚程序》第56条：当事人超过规定的期限后，不对复议机构维持原判决定向法院提出诉讼的，又不接受行政复议的，通过最开始做出行政处罚决定的相关部门申请法院使用强制手段。

《烟草专卖行政处罚程序规定》第57条规定：当事人超过规定期限不对复议机构改变行政处罚的行政复议决定向法院提起诉讼的，又不接受复议决定的，通过复议机构向法院申请使用强制是手段。

（三）责令暂停销售

使用行政强制手段强迫其停止销售，指的是烟草专卖行政机构为了保障烟草市场健康有序发展，预防或者消灭那些危害社会的行为，而是用的强制性行为。其依据的法律为：《烟草专卖许可证管理办法》第45条：如果出现下面的情形，发证机构能命令拥有许可证的人暂时停止销售，然后进行整顿，一直到吊销其进行烟草销售的资格：……

（五）非法生产烟草制品被处以刑事责任的；

（六）没有履行烟草管理机构处罚决定的；

（七）被工商部门取消营业执照的。 《烟草专卖法》第35条：没有烟草销售许可证依然销售烟草制品的，通国工商部门命令其停止销售烟草制品的行为，没收其非法所得，而且进行罚款。《烟草专卖法实施条例》第62条：违法生产销售烟草，违法了此条例第二十七条以及第四十条的规定，通过烟草专卖管理机构命令其停止销售，没收其非法利润，然后除以非法销售总的20%以上50%之下的罚款，而且销毁违法销售的烟草制品。

三、当前烟草专卖行政管理机关滥用、乱用行政强制措施的表现

因为强制手段指的是强行限制涉案人的权益，所以涉及的法律在使用强制手段上的设置都有非常严格的要求，如要求程序必须合法，必须符合规定的期限，必须是与违法行为有关的财物。但当前烟草专卖行政管理机关在适用行政强制措施时存在许多不当甚至是违法行为。主要表现在：

（一）动不动就采取行政强制措施

许多基层烟草专卖执法人员在日常监管的过程中，由于烟草行政部门本身执法的单一性，在按正常途径无法取得效果的情况下，往往习惯性的搜查或者随便的责令其停业，随意的使用行政强制手段，伤害了行政性对人的合法利益。

（二）不依法、依程序采取行政强制措施

依照《烟草专卖行政处罚程序》：使用强制行政手段应该经过领导批准、制作、送达有关的法律文献。但是某些执法人员通常会随意的、执行强制措施，或者先执行后上报，先执行行政强制手段然后上报给领导人审核。在使用行政强制措施的过程中不依照法定流程，执行法定手续，例如没有点清楚财务，没有对封存物品进行登记，没有填写扣押封存物品通知，没有告诉涉案人的有关权益等，尤其是在规范市场的时候，不依照法律和随意使用、乱用行政强制手段的情形经常发生，只凭借工作人员眼睛就对有问题的烟草制品进行销毁、没收和扣押处理。

（三）避轻就重，采用最严厉的强制措施

通常情况下，执法人员首先选取扣押的方式，利用事先记载保存等别的手段，他们认为掌握了行政涉案人的涉案财务就掌握了涉案人。

（四）随意扩大行政强制措施的范围

法律明文规定使用强制手段需要是“和非法行为相关的财务”。依据立法的原意，“有关”应指的是和违法行为直接相关的财物。但是工作人员一般都把全部的，不管真假，甚至是一点关系都没有的物品，都强行封存起来。例如某个商店销售假烟，查封、扣押的时候却将该店内肉眼完全判定得出的真烟及火机等一并查封、扣押。再如某人开了两个卷烟连锁商铺，因其中一个商铺违法经营卷烟，于是将之外的另一商铺销售的卷烟一起查封。

（五）超过行政强制措施的期限，任意延期采取强制措施

法律、法规、规章对行政强制措施的期限都进行了规定，例如《行政处罚法》第37条第2款：事先记录保存的涉案证据的极限是七天。如果案件非常复杂，能延长期限到十五天。但是查处过程中，工作人员通常忽略了期限。依据有关的处罚要求，对强制手段的期限无限延长，一直到处罚完成。有些即使是完成之后，执行强迫手段的财务也不进行处理。某局对一卷烟零售户违法经营卷烟的行为进行罚款和责令停止经营的处罚后，对查封扣押的卷烟两年多后既不作处理也未解除强制措施。

（六）恶意使用行政强制手段，行政强制措施的案由和立案或处罚时的案由不一致

一般拥有两种情形：一种是在办理案件时，随着案件的进展，查到案件有误差，适合使用行政强制的案由是不准确和不真实的；另外一种情形就是明明知道相对人违法但调查取证无从下手时，为了方便办案，为了方便调查，先不管三七二十一找一个理由把相对人的东西扣起来，如当事人的行为涉嫌A种违法行为，但适用该法律时不能采取行政强制措施，没有办法继续深入调查，而套用B种非法行为烟草专卖管理机构能对涉嫌人使用强制手段，因此不管案件是何种性质都往B违法行为靠，这致死为了办案方面，利用合法的外衣掩盖了其不当行为，也能说是非法行为。

四、规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施的对策

烟草专卖管理机构随意、乱用行政强制措施的问题尽管不是一个普遍现象，但他的存在，既损害了行政相对人的合法权益，又扰乱了国家正常的秩序，有损法律的尊严，还影响行业在老百姓心目中的形象，因此，必须下力气规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施。

（一）要不断提高烟草专卖行政管理机关人员素质，切实提高依法行政能力

人的因素是最关键的因素，最好的法律、最完美的制度最终靠人去遵守、去落实。因此要规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施，重点还在于不断的提升执法人员的业务素养。我们社会的经济发展的速度很快，每一个行政管理人员都应该加强学习，不断提高自己的知识素养，提高自己的业务水平，熟练掌握好有关的法律、法规，不仅要熟悉实体上的权利义务，而且要掌握程序上的规范与否。各级烟草专卖行政管理部门可通过下列办法提高人员素质和依法行政能力：开展经常性的教育培训；实行上岗前资格考试，不具备相应水平和能力的不得上岗执法；定期抽考，落伍跟不上形势的待岗培训，限期提高。

（二）要严格控制行政强制措施，确保强制措施依法依程序

使用强制手段，前提是出现了法律、法规许可的情由，并经主管或分管领导批准方可，同时必须注意掌握下面几个关键点：主体符合法律的规定。使用行政强制手段的主题需要符合法律的规定，法律规定派出机构不得作出行政强制措施的不得以派出机构的名义作出，实施人员的身份必须合法，必须由两名以上具有行政执法资格的执法人员执行；证据要非常充分。因为强制手段拥有可诉性，涉案人不服的，能依照法律提出行政复议或者诉讼，所以在执行的时候需要快速准确的搜集有关的证据，不单单只依靠感情办案；流程要符合法律的规定。使用强制手段需要以相关法律法规作为基础，没有依据的法律部能使用强制手段，需要执行相应的报批手续，实话强制措施时必须出示相关证件，制作好相关法律文书，强制措施必须符合法定的期限。

（三）要强化执法监督，及时查纠滥用、乱用行政强制措施的行为

现阶段，所有的执法机构陆续开始对执法情况进行考评，烟草专卖行政关机机构要把此当成转折点，增强有关部门的监管工作，对执法行为进行规范，对随意使用强迫方式的行为进行严格查处。一是，要严格审核对行政强制手段，对许那些满足不了强制规定的，绝对不能使用强行的方式，能执行比较轻的强制手段的坚决不能执行比较重的强制手段；二是，增强跟踪把关，及时的纠正执法工作人员是使用强制手段的时候出现的食物。三是，把调查权和处罚权分开，不管是审案还是结案都需要严格执行，不能受利益的驱使。调查完毕之后，办案部门的职责是对案情进行定性。法制部门明确对当事人的处罚额度，法制部门确定处罚后，再返回办案机构，并由办案机构向当事人下达处罚决定书；四是建立、完善执法监督制、过错责任追究制等相关制度。