国际海底矿产资源开发之国际立法研究

一、国际立法的产生过程

20世纪60年代，以美国为代表的西方国家在大洋底发现了巨量的矿产资源，经试验表明具有丰厚的开采价值和开采可能性，于是在国际上极力鼓吹“公海自由原则”，妄图利用其技术和资金上的优势抢先开发和掠夺国际海底矿产资源。

1994年7月，在联合国秘书长的主持下，发展中国家和发达国家又进行了两轮十五次磋商，通过了对《公约》第十一部分修正的《执行协定》，从而使公约的相关立法更具普遍性和完整性。

二、国际立法的主要内容和存在的问题

（一）《公约》

1.《公约》的主要内容。《公约》的第十一部分，确立了国际海底矿产资源开发的国际制度，着重包括三大方面的内容：

（1）开发原则。《公约》确立了国际海底及其资源是“人类共同继承财产”的基本原则，同时又规定了三项具体原则：第一，任何国家都不得对国际海底及其资源主张或行使主权或主权权利；第二，任何国家、个人或组织都不得将国际海底及其资源占为己有；第三，国际海底的活动应为全人类的利益而进行，并应特别考虑发展中国家的利益。

（2）开发制度。《公约》实行“平行开发制度”，即由国际海底管理局代表全人类组织控制和开发国际海底矿产资源。一方面，由企业部直接勘探和开发；另一方面，缔约国及其国有企业或在缔约国担保之下的该国自然人或法人也可以与管理局合作开发。

（3）管理局的机构设置。《公约》设立管理局，代表全人类组织控制和开发国际海底矿产资源。管理局设大会、理事会、秘书处和企业部。大会由所有缔约成员组成，是管理局的最高权力机关；理事会属于执行机关，监督和协调管理局职能范围内的所有事项；企业部负责勘探和开发活动。

2.《公约》存在的问题。

（1）国际海底矿产资源开发对海洋环境的影响及其保护问题。《公约》规定，“应按照本公约对‘区域’活动采取必要措施，以确保切实保护海洋环境不受这种活动可能产生的有害影响。”《公约》的这种规定过于简单、原则，不具有实际约束效力。

（2）国际海底矿产资源开发对人命的保护问题。《公约》第146条规定，“关于‘区域’内的活动，应采取必要措施以确保切实保护人命。”国际海底矿产资源的开发远离陆地，工作环境特殊，风险大，危险程度高，《公约》如此原则性的规定，远不足以保护作业人员的生命、健康和安全，因而是不完善的。

（二）《执行协定》

1.《执行规定》的主要内容。《执行规定》由协定附件组成，对《公约》的第十一部分作了实质性的修改，主要内容包括：缔约国的费用和体制安排、企业部的职能、决策方式、审查会议制度、技术转让制度、生产政策、经济援助制度、财政条款和财务委员会制度。

2.《执行协定》存在的问题。《执行协定》是政治妥协的产物，加上大规模商业开采时间、方式都还不确定，立法内容明显超前。具体表现在以下几个方面：

（1）管理局的职权受限制。《执行协定》赋予管理局的职权是不广泛的，而且规定管理局只有在“明示授予”的情况下才具有权力和职务，限制意味浓厚。

（2）管理局内部机构权利失衡。《执行协定》降低了大会的地位，使理事会和大会平起平坐，权利失衡，并由此取缔了管理局的决策权。

（3）企业部名存实亡，无力代表全人类利益开发国际海底矿产资源。企业部虽然在原则上被保留，但几乎名存实亡。根据《执行协定》规定：第一，企业部初期由管理局秘书处代为履行职权，直至其独立动作，可以说是遥遥无期；第二，企业部初期开发活动需联合企业进行，直至理事会认为其已符合独立运作之条件；第三，缔约国不再向企业部提供资金和转让技术；第四，企业部根本无法同少数发达国家及企业竞争。

（4） 审查会议制度有名无实，国际海底采矿活动将失去监控。根据《执行协定》的规定，审查会议制度虽在名义上给以保留，却在实际上已被取消。

（5）取消强制转让技术，使绝大多数发展中国家只能望洋兴叹。《执行协定》取消了《公约》规定的强制转让技术，而必须通过市场或联合企业的方式获取，企业部也不例外。这样的规定，对于资金和技术都短缺的发展中国家及企业部而言，无疑是致命的，其欲开采国际海底矿产资源的梦想将很难实现。

（6）没有生产限额的开发，将使国家海底资源面临灾难性的后果。《执行协定》完全取消了《公约》规定的生产限额，而完全由市场来决定开采量。其结果是不但破坏了海洋的可持续开发，也损害了大多数国家的利益，后果可能是灾难性的。

（7）经济援助的性质和来源，将给陆地矿产国带来重大的不利冲击。《执行协定》将“补偿基金”改为“经济援助”，性质由强制义务变成了道义上的帮助和支持，来源由强制缴纳变成了由管理局行政开发多余部分设立。

三、国际立法的发展趋势

为了切实遵循“人类共同继承财产”的原则，为了保护海洋环境及其资源的可持续开发利用，国际海底矿产资源开发的国际立法不应再是仅仅迎合少数发达国家的利益需求和价值观念，制定一套公平、公正、合理完善的开发制度才能真正造福全人类。

（一）管理局的性质和地位应切实体现“人类共同继承财产”这一原则

由于国际海底矿产资源开发的特殊性和复杂性，人类将会面临前所未有的新问题。这样，如果没有一个强有力的管理机构，没有一套详尽可行的法律制度，国际海底资源的开发活动很可能会出现混乱的局面，甚至引发国际间的争端。因此，国际海底管理局作为代表全人类行使对国际海底资源的管理机构，其权限应是广泛的，而且还应随着国际海底资源开发的发展不断强化和扩大。

（二）管理局的内部机制将是国际立法修正和完善的重要方向

《公约》和《执行协定》下一步修正和完善的重要内容将主要涉及两个方面：

1.管理局的机构组成问题。管理局的机构组成应当按照精简、高效、灵活的原则，避免机构庞大臃肿、效率低下。这样，一方面可以减轻国际海底采矿者的经济负担，另一方面也可以减少管理局的开支，增加经济收入，使大多数国家尤其是发展中国家更多享受到国际海底采矿带来的利益。但同时也不能像《公约》和《执行协定》规定的那样“所有机关和附属机构都应该具有成本效益。”如果都以“成本效益”为原则，随着国际海底资源开发的发展必须设立的机构、必须召开的会议，只要触及少数国际海底采矿国的利益的，他们将都会以“成本效益”加以拒绝。

2.大会和理事会的权力分配及决策程序问题。大会和理事会的权力分配仍将是国际立法修正中的一个极其重要但又十分棘手的问题。对西方国家而言会极力维护目前的规定，反对修正；但这样一来，发展中国家的利益又很难得到维护。问题的关键是理事会的成员组成应该反映整个国际社会和采矿者之间的利益平衡。理事会席位的分配尤其应该考虑发展中国家。理事会的决策程序应该公正、公开、公平。

（三）重新研究企业部的性质，强化企业部的法律地位

企业部既然代表全人类利益管理和开发国际海底资源，开发利益由全人类共同分享，因此，其资金、技术、人员和设备理应由世界各国按比例承担，这与世界各国的共同发展、共同进步的原则是一致的。另外，企业部虽然是国际性企业，但仍具有国际组织的性质，根据国际法理论和国际惯例，应该具有豁免的权利。

（四）重新确立、严格执行审查会议制度

审查会议审查的内容直接关系到国际海底采矿是否正常有序进行、直接关系到世界各国是否分享国际海底采矿的利益、直接关系到海洋环境和人命是否得到合理的保护、也直接关系到与其他海上活动是否相适应的问题。

（五）合理安排技术转让问题

《执行协定》取消了强制技术转让的规定，这对希望进行国际海底采矿的缔约国和企业部是极其不利的。但这一问题，发达国家发表的观点也是有其合理性的，盲目反对或者争辩都无法解决问题。个人认为，在这种情况下，国际立法应采取协商灵活的措施，对发展中国家和企业部采取区别对待的方法：一是对发展中国家，国际海底采矿国不承担强制转让技术的义务，但国际海底采矿国应以合资、合作或技术援助等形式同发展中国家共同开发国际海底矿产资源；二是对企业部，国际海底采矿国应承担强制转让技术的义务。

（六）坚持制定、合理修正生产政策

生产政策不仅关系到陆地矿产国的利益、国际海底采矿国的积极性，也关系到海洋资源的可持续开发利用问题。由于目前大规模的国际性开采活动尚未开始，无法制定切实可行的生产政策，但国际社会尤其是发展中国家必须坚持制定并在以后的生产活动中不断修正生产政策，不能放任发达国家坚持的所谓按市场需求情况来决定生产量。制定和修正生产政策时，必须贯彻执行以下三个基本原则：一是，可持续开发原则。海洋资源并非某些学者分析的那样取之不尽用之不竭，不加以限制的破坏性或掠夺性开采均可能使海洋生态环境遭到致命的损害，从而使海洋资源趋于枯竭。二是，协调海底采矿者和陆地采矿国利益的原则。制定生产政策既要保护陆地矿产国的利益，又应不影响海底采矿者的积极性，使世界各国真正做到协调一致的和平发展。三是，实事求是、灵活简便的原则。国际海底采矿技术复杂、风险很大，所以在制定生产政策时应本着实事求是的原则，寻求各方都能接受的方案。

（七）重新制定经济援助计划，维护世界的和平与发展

经济援助计划关乎世界和平与发展，必须科学制定并加以重视。必须规定经济援助基金应有可靠的来源，基金的设立不能附有条件，应从管理局的财政收入中划拨。