公民代理制度的若干问题及建议

摘 要 立法对于公民代理制度的严格化规定对职业公民代理问题产生了一定的积极作用，但同时也过分增加了公民代理的阻力、滋生新类型职业公民代理、提高了职业公民代理的隐蔽性等问题。诚然，公民代理应当有所规制，但是这种规制不能违背立法最初制定公民代理制度时的本意。本文希望立足当前公民代理的现状，找出问题所在，从而提出一些具有可行性的建议。

关键词 新民事诉讼法 职业公民代理 当事人

作者简介：陈菲，临安市人民法院书记员。

一直以来，由于职业公民代理产生的消极影响，理论界和实务界对于限制公民代理制度的呼声很高。从《民事诉讼法》第58条的修改到省高院《若干意见》的施行，我们也不难看出立法对于公民代理制度的态度转变，即希望通过对公民代理的严格化规定，来限制职业公民代理人 参与到诉讼活动中。实践中，不可否认，这一改变对职业公民代理问题产生了一定的效果，但同时它也带来了一些新的问题。

一、公民代理制度的现状

（一）职业公民代理案件数量下降，但占比变化不明显

（二）职业公民代理类型发生变化

（三）当事人对公民代理的要求有抵触情绪

对于大部分当事人来说，他们没有诉讼经验，往往根据常识来看待问题。当事人愿意委托，受托人愿意受托，他们相互信任，为什么法院反倒不同意了。例如，在李某诉陈某民间借贷纠纷一案中，李某全家常年在外做生意，因此希望可以委托其多年的好友孙某代理诉讼。孙某拿着李某的授权委托书和身份证原件前来起诉，却因为不符合公民代理要求而无法立案。孙某当即不满，表示银行取钱这些材料都够了，怎么我还不是帮李某来领钱这些材料居然不行。还有一些近亲属关系的公民代理中，有结婚证、户口簿或者仍居住在同一社区开证明不难的情况倒还好，若非如此，当事人则难以理解，比如说自己的父亲让他办件事，他还得证明这是他的父亲，关键是他该找谁来证明这就是他的父亲？

（四）产生了“隐形职业公民代理”现象

当前出现了越来越多的职业公民代理人，从书面材料来看，他们并不进行公民代理，但是私下却与当事人有代理协议，收取代理费用，他们会为当事人准备诉讼材料，陪同当事人前来立案，在审理过程中以当事人“亲友”的身份坐在旁听席，示意当事人做出各种决定，更有甚者，当事人几乎成了传声筒。这类“隐形职业公民代理人”往往都是一些比较有经验的职业公民代理人，他们利用已经建立的人脉所形成的信任感，或者是一些中介机构的介绍，直接略去代理手续，绕过法院门槛，以“隐形”方式，来实现诉讼的代理。由于无需任何书面材料，因此这一类人的案件数量我们根本无从统计，但在实践中却时常出现。

二、公民代理制度的若干问题及原因分析

首先，也是最关键的问题，许多真正需要、也应当被准许进行公民代理的当事人被拦在了公民代理的门外。例如在王某诉李某、陈某提供劳务者受害责任纠纷一案中，王某系河南人，跟随其舅舅张某一同来临安打工，受李某和陈某雇佣在某建筑工地施工。施工过程中，王某不慎摔伤，故起诉李某、陈某要求其赔偿各项损失。在该案中，由于原告王某尚未完全康复，而其父母又都远在河南，故其希望可以委托舅舅张某代理诉讼。那么，舅舅张某能否办理为王某进行公民代理的手续呢？首先，张某与王某非近亲属关系，更非系当事人的工作人员，这一项自然不适用。再考虑是否有被推荐的可能，同一单位、同一社会团体的情况不成立，同一社区是否成立则要看张某与王某的户籍是否在一个社区内。而随着我国人口流动性的增加，不在同一社区、同一村镇的亲属比比皆是，这一唯一的可能性对他们来说也并非一定能够如愿。现实中我们常常会遇到像王某与张某这样的“尴尬”关系，一方面我们希望能够尽力帮助他们，为他们提供便利，但另一方面，我们又无奈找不到依据，往往心有余而力不足。

产生上述问题有方方面面的原因，主要是：

第一，对公民代理制度进行了严格化的规定增加了当事人公民代理的阻力。新民诉法删除了“经人民法院许可的其他公民”可以担任公民代理人这一情况，也就意味着所有的公民代理必须完全符合条文所列的情况，毫无例外。省高院的《若干意见》又再次明确“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐公民代理人的，应当从本社区、单位、社会团体成员中推荐。”一下子，将推荐的范围大大缩小了。

第二，增加了当事人的工作人员这一范围给职业公民代理提供了机会。当事人的工作人员在提供委托书以及可以证明劳动关系的材料之后，便有权作为公民代理人代理案件。当事人的工作人员虽然在之前的立法中并未明确列举，但是在司法实践中，人民法院通常都会允许当事人的工作人员作为公民代理人参与诉讼活动，所以说新民诉法其实只是明确了这一群体，而并非新增了一个群体。但现实中，这一明确却恰好给一些人找到了更好的依据。

第三，公民法律意识淡薄。他们对职业公民代理和专业诉讼代理概念的认识模糊，将职业公民代理人理解为律师的情况普遍。另一方面，当事人对诉讼专业性要求高的认识不深，易受眼前的利益驱使，选择收费相对低的职业公民代理，而不考虑长远的诉讼利益。

三、完善公民代理制度的建议

笔者认为一直以来对于公民代理问题的研究都存在一个误区，即如何通过对公民代理制度不断严格化的规定来限制职业公民代理人的存在。而这一研究方向最终所产生的效果却不仅仅是限制了职业公民代理人，也给真正需要公民代理的当事人增加了困扰。诚然，公民代理应当有所规制，但是这种规制不能矫枉过正，从而违背立法最初制定公民代理制度时的本意。因此，结合上述问题，笔者认为对于公民代理制度的可以从以下几个方面加以完善：

第一，将当事人的近亲属扩大为亲友。由于计划生育的实施，独生子女的增多，当事人近亲属范围内的人数已经大大减少，再加上人口流动性的加大，人们外出工作、旅游等等，使得当事人常常找不到近亲属可以委托。从司法实践来看，委托近亲属的人群主要有三类：第一类是时间不能，因为工作或者人在外地无法分身（尤其是劳动工资案件中）；第二类是身体不能，当事人生病（尤其是交通事故案件中）或者身体残疾不便于参加诉讼的；第三类是知识不能，现实中确有不少当事人且不说法律知识可能连文化水平都不是太高，以自己的能力水平无法参与诉讼活动的。这三类人往往是打工人员、疾病患者、农民或者残疾人，如果无法进行公民代理而必须委托律师，那么律师费对于他们来说又将是一笔不小的负担。因此，有必要进一步扩大可以担任诉讼代理人的与当事人有亲属关系的人群，以满足当事人诉讼的实际需要。

第二，发挥人民法院在规制公民代理方面的主导作用。按照《若干意见》，虽然法院不再有权限直接许可某些公民有代理资格，但对于公民代理人提交的证明材料仍有审查的义务。在诉讼过程中，对公民代理人可能存在的违反程序、违规行为的，人民法院可依职权及时制止。另外，对公民代理人提交的身份证明、推荐材料法院只作形式上的审查，但是对于可能存在职业公民代理的情况，可以要求提供进一步的证明材料，比如证明劳动关系的，除了劳动合同外，可以要求提供交纳社保的证明；而对于真正需要公民代理的情况，在材料上可以稍加放宽，只有委托手续而无相关身份证明、推荐材料的，应当允许庭后补交。

第三，完善公民代理的释明引导工作。制定《公民代理须知》，将代理权限、法律后果、可能产生的诉讼风险、应当遵守的相关规定以及违法代理的法律责任告知当事人和公民代理人。当事人和公民代理人同时在场的，当场释明签字；若当事人不在场的，可以直接邮寄给当事人或者电话告知当事人，以确保当事人充分了解公民代理的风险，并增加当事人对公民代理人的监督。

第四，完善登记备案制度，有效落实“黑名单”制度。我省上一次的“黑名单”公示是在2008年，可见该制度一直流于形式。明确列入“黑名单”的标准，加强对职业公民代理情况的审查，形成上下级法院联动审查机制，定期对全省范围的职业公民代理情况进行公示，对职业公民代理起到直接遏制的效果。