论行政事实行为的诉讼救济

摘 要 行政事实行为侵害合法权益，公民如何进行救济，是行政行为研究中不可回避的问题。本文旨在通过指出行政事实行为“侵害有余，救济不足”的事实现状，进而分析对其进行诉讼救济的必要性与可行性，最后提出构建行政事实行为诉讼救济制度的些许建议。

关键词 行政事实行为 诉讼救济 合法权益

作者简介：张彬，广西大学法学院。

一、“侵害有余，救济不足”的事实现状

行政事实行为作为行政法研究中一个重要概念的提出，无论是对行政机关还是公民都产生了重要的影响。行政机关可以借此区分自己及其工作人员的行为是法律之内规定的还是法律之外的，作为标准来评判为自己所作行为而应当承担后果的责任；公民则可以根据此来寻求自己合法权益遭受侵害后的不同救济途径。尽管行政事实行为是一个无论在内涵上还是外延上都具有开放性、极不确定性的概念， 以至于目前尚未有统一定论，但是无论在理论研究上还是在实务操作中学者们都可以在这一点上达成共识，那就是行政事实行为会产生不利法律后果，即会侵害公民、法人的合法权益。

有权利就有救济，这是现代法治文明的要求，也是行政法治发展的趋势所向，然而对于行政事实行为，公民在权益受到侵害后往往寻求不到有效的救济途径，或者只有有限的救济途径，行政事实行为出现了 “侵害有余，救济不足”的情况。

之所以如此，首先是由于行政事实行为本身概念不清所造成的。其概念界定种类颇多，客观上增加了辨别和区分的难度。如从效果角度来界定，“行政事实行为是行政机关在从事行政管理，履行公共服务职能过程中依法作出的并产生相应法律效果的客观物质活动。” 从以行为结果不是由意思表示决定来界定，“行政事实行为乃全不发生法律效果，或虽发生法律效果，然其效果之发生乃由于外界之事实状态，并非由于行政权之心理作用的行政行为。”

其次，行政事实行为种类多样，也增加了诉讼救济司法操作层面的难度。在学理上行政事实行为可以划分为暴力侵权行为，如行政机关的工作人员在执行工作的过程中出现对公民的殴打致其人身、财产利益受损；阶段性行为，如交警对乱停乱放车辆的贴罚单行为；告示、指导、建议、协商性行为，如行政机关发布告示、行政指导、行政建议、订立行政合同的行为。不同种类的行政事实行为的性质以及给公民造成的权益侵害都是不同的，公民寻求的救济途径也自然不能是单一的，理论研究的不足，现实情况的急迫为司法工作提出了新的问题。

最后，实践中缺少制度支撑，诉讼救济无法可依。我国关于行政事实行为的救济规定在《国家赔偿法》中：“公民对行政机关及其工作人员行使职权时，以殴打暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡，或者违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的，可以依法请求国家赔偿。”这是暴力侵权行为公民救济的规定，即公民可以申请国家赔偿。那么关于该暴力侵权行为性质如何认定，能否给公民一个“说法”，法律中却无规定。再者，行政事实行为还包括为完成具体行政行为的阶段性行为以及告示、指导、建议、协商性行为，这些行为损害公民合法权益时如何救济，同样缺乏法律的直接规定。

二、诉讼救济的必要性与可行性

（一）必要性

1.有利于保障公民的合法权益的。正如前文所述，行政事实行为存在可能给公民带来不利法律后果的风险。暴力侵权行为中，行政机关及其工作人员可能因为自己非法律规定之内的行为造成公民的人身损害，如行政执法过程中行政机关工作人员殴打公民致其伤亡。阶段性行政行为中由于工作的疏忽大意或者其它的客观因素导致行政机关作出了错误的阶段性行政行为影响到后续的具体行政行为的错误作出，损害公民权益，如发生交通事故时，现场处置的交警作出了错误的交通事故责任认定书；火灾现场勘察后，消防部门作出了错误的火灾事故责任认定书等。而行政机关错误发布的行政告示、作出的行政指导更是会给不特定的多数公民的合法权益造成损害，至于签订行政合同后伴随着行政机关的违约，给公民、法人的财产利益损害更是不可估量。建立行政事实行为的诉讼救济制度，正是基于保障公民合法权益的考量。

2.诉讼救济是监督行政机关及其工作人员行为的有效方式。保障权益与监督是行政法的两大基本职能，其中监督职能不仅体现在督促指导行政机关及其工作人员合法的实施自己行为的层面上，更体现在发现、纠正其不合法的行为并且追究相关责任的层面上。由于缺乏行政事实行为的诉讼救济制度，监督职能也就无从体现，以至于暴力侵权行为更多的是停留在社会舆论监督层面上，而后续的相关责任追究也往往被各行政机关以辞退“临时工”作为说辞和挡箭牌，并没有真正的起到监督行政机关及其工作人员行为的作用。

3.依法行政、建设法治政府、维护司法公正的必然要求。行政机关及其工作人员作出的阶段性行政行为；告示、指导、建议、协商性行为侵害公民的合法权益时，依据现行法律规定，公民既不能通过复议维权又不能提起行政诉讼更不可能申请国家赔偿。依法行政要求行政机关及其工作人员依照法律规定实施合法的行为但是不能完全排除其实施行为侵害公民合法权益的可能性；法治政府要求有权利必有救济；《国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员的暴力侵权行为，公民可以申请国家赔偿，这是公民权益受损的一种救济途径，可但从更大的范围来看，这种制度的设计仅仅是对出现特定事实后续结果的一种补偿，是司法机关对行政机关及其工作人员违法行为性质探讨的回避。因此，对行政事实行为增加确认之诉是构建行政事实行为救济制度的核心。

（二）可行性

三、诉讼救济制度的构建

（一）扩大受案范围，区分诉讼程序

《行政诉讼法》第2条关于受案范围限于具体行政行为的规定是目前行政事实行为不能进行诉讼救济的主要原因。行政法治越来越向着保障公民权益的方向发展，在这样的背景下公民的合法的人身财产权益受到行政事实行为的侵害没有理由得不到救济。进一步扩大行政诉讼的受案范围，将行政事实行为纳入到行政诉讼的审查范围之内，保障公民的诉权实现，是符合法治发展要求的。

由于随着行政事实行为的做出，会出现行政机关实施行为和公民权益受到侵害两个不同性质却又密切相关的结果，那么在提起行政诉讼时就有必要严格区分不同的诉讼程序。即针对行政机关实施事实行为这一部分提起的诉讼应当是行政确认之诉，针对公民权益受到侵害要求恢复原状这一部分提起的诉讼应当是行政赔偿之诉。区分不同的诉讼程序既有利于当事人的不同诉求，也有利于法院审理案件时查清事实从而做出不同的判决。

（二）全面审查，适用多种判决形式

对于行政事实行为提起的行政诉讼，法院在审理时应当确立全面审查原则。无论是前一部分的行政确认之诉，还是后一部分的行政赔偿之诉，针对行政机关所实施的行政事实行为在有法律规定的情况下要进行合法性审查，在没有法律规定的情况下对其进行合理性审查，将合法与否以及合理与否作为法院裁判的要件之一，从而最大程度的保障公民的合法权益。

行政事实行为的判决形式，主流的观点是主张采取确认判决的形式，基于行政事实行为区别于行政法律行为缺乏效果意思的特性，传统的维持判决、撤销判决、变更判决都显得不太适合。由于行政事实行为的种类多样，单纯的一种判决形式难以达到预期效果，因此，可适用多种判决形式来满足不同的裁判需求。暴力侵权行为损害公民合法权益的裁判时适用确认判决，即确认该行为违法；针对行政机关不履行其职责范围之内的告示、指导、建议、协商性行为，可以效仿德国适用履行判决，责令其履行；而针对上述行为的赔偿诉讼则适用赔偿判决。

（三）确认诉讼程序可附带赔偿诉讼

针对“主张由人民法院对行政事实行为作出独立的确认判决可能导致对行政事实行为的确认诉讼程序和对行政事实行为损害后果的赔偿程序分离，从而人为地降低司法救济的制度效率” 这一问题，可以通过在行政事实行为确认诉讼程序过程中附带提起赔偿诉讼的方式来解决，由当事人自行决定提出与否，法院审查是否能够获得赔偿。确认诉讼程序附带赔偿诉讼即保障了公民的合法权益，又节约了司法成本，提高了司法效率。