刑事立案监督实践中的问题及其解决路径

摘 要 立案环节既可以有效的甄别案件性质，避免刑事法律对社会生活的过多干预，又可以集中精力办大案，更好地完成维护社会治安的任务，还可以促进刑事程序的规范运行，减少或避免对公民合法权益的侵害，做到刑事办案与尊重人权相协调，然而在司法实践中却暴露出了诸多问题，在一定程度上凸显了立案监督的现状：刑事立案监督的条件掌握过严、刑事立案监督的范围不甚明确、刑事立案监督的手段缺乏 “刚性”、刑事立案监督的内涵不够深入、刑事立案监督的重要环节不够具体。上述问题成为制约立案监督工作全面深入开展、阻却立案监督目的实现的重要因素，必须有针对性的进行弥补与纠正。

关键词 立案 立案监督 机动侦查权 监督调查程序

作者简介：于同良，山东政法学院刑事司法学院副教授，研究方向：刑事法学、司法制度。

外国刑事诉讼立法中，大都没有将立案作为独立的诉讼阶段，只是开始刑事诉讼需要办理一定的手续，如：法国、意大利、日本等。而我国法律将立案作为一个独立的诉讼阶段来对待，并设立了独立的程序加以保证，既可以有效的甄别案件性质，避免刑事法律对社会生活的过多干预，又可以集中精力办大案，更好地完成维护社会治安的任务，还可以促进刑事程序的规范运行，减少或避免对公民合法权益的侵害，做到刑事办案与尊重人权相协调。在刑事诉讼进行过程中，虽然立案、侦查、起诉、审判等程序相对独立、依次运行，但从实际效果来看，刑事诉讼实行的是“侦查中心主义”，侦查之后的程序基本上是对侦查取证行为的固定、确认，“纠正”功能弱化的现状没有得到有效改善。侦查机关在完全行使侦查职权的同时，又主导立案环节，掌管着刑事案件的“命脉”。因此，从刑事诉讼法律监督的全局来看，立案监督是整个刑事法律监督的基础，刑事法律监督的重心应当前移至立案监督。只有明确这一点，我们才能宏观设计法律监督体系，也才能使法律监督发挥的出威力和功效。

一、刑事立案阶段的突出问题

（一）立案随意性大

具体表现为：一是“应立不立”；目前，我国公、检、法三机关仍采取传统的行政管理模式，过分追求政绩，尤其是所谓的破案率、查结率、审结率。而破案率能达到百分之百的国家是不存在的，僵化的内定破案率也是不客观的，因为这不符合目前我国人力、物力、财力、人员素质、管理机制的现状。所以，下级侦查机关就在立案上做文章，搞“不破不立，边破边立，破后再立”。二是“不立而立”；受地区利益、部门利益驱动，有的专门机关将经济纠纷、民事纠纷等有利可图的纠纷立为刑事案件，滥用刑事侦查措施的情况在某些地方、某些案件仍然是屡禁不止。三是“因人因事而立”。对于轻伤害、非法行医等类案件，公安机关查处的随意性大：一般情况下，公安机关通常交由受害人处理。有的受害人诉至法院后，法院又以需经公安机关侦查或缺乏证据为由拒不立案。而同样的案件，如果“有其他原因”，公安机关又可以按刑事程序进行，并且动辄拘留、逮捕，施加压力。

（二）立案机关各行其是

我国设有若干侦查机关、检察机关设有侦查部门，人民法院也享有刑事自诉案件的立案权，由于刑事诉讼法关于立案的程序规定过于原则、抽象，而且非常不严谨，导致各机关对立案程序的运作各具特色，极不统一，呈现出行业性、地区性、差异性的特征。从整体来看，立案机关过度“自由裁量”，立案权容易失去控制，致使刑事法律过多地干预社会生活，导致公民、组织的权益无法得到确实保障；从局部来说，某些没有具体的量化标准或者刑法分则对于犯罪构成表述概括、抽象的案件，源于法律相关规定的局限性，容易导致立案审查期限过长，以至于错失最佳的侦查机会，导致证据灭失，形成“疑难案件”，无法查究，容易放纵真正的犯罪人。

（三）立案机关违法操作

刑事案件往往具有突发性、危急性、复杂性、疑难性的特点，对这些案件，不经过详细的调查、甄别，不收集一定的证据，要求立案机关迅速作出“是否存在犯罪事实、追究刑事责任”的决定，是非常不现实的。虽然刑事诉讼法赋予立案机关“调查权” 予以确保，但调查权的“非侦查性”在实践中难于保证，而侦查权只能在立案后才可以实施。“由于法律规定与诉讼实践不相协调，导致公安机关不得不‘作卷’”，立案程序与侦查程序混为一体，立案前的审查行为与侦查行为混为一谈。

（四）立案不实

据官方调查数字显示，大约有百分之三十至四十的犯罪并未能得到立案。不立案的后果是，一方面公民、组织受侵害的权益不能得到恢复或保护，容易让大众失去对公安司法机关甚至政府的信任，甚至诱发更严重的犯罪；另一方面，犯罪人员不能被及时缉拿处理，长期逍遥法外，法律也失去了应有的威慑力，容易使犯罪分子更加无视法律，更加猖狂。同时，由于这种现象的存在，法律的教育作用、评价作用都会大打折扣，极不利于民主法制的推进。尤其是存在很大比例的犯罪黑数，导致司法机关无法统计到真实的犯罪案件数，不能对现实的社会治安状况作出客观真实的分析判断，国家也无法科学的制定刑事政策措施。

二、检察机关刑事立案监督的现状

从根本上说，刑事立案阶段的问题应当是办案机关未严格依法立案形成的，从而使得立案监督的重要性和必要性进一步凸显。尽管法律、法规设置了众多的立案监督规定，检察机关也随之进行了若干的实践探索，但从效果来看，刑事立案监督仍远远不能适应形势和工作的需要：

（一）刑事立案监督的条件掌握过严

刑事诉讼法规定，有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，应予立案。其中的“有犯罪事实”，仅仅指的是犯罪构成四要件中的“客观方面”； 对于“需要追究刑事责任”的判断，是对照刑诉法第十五条的规定得出的初步结论，因此相对于其他程序，立案的证据要求无论是从质的方面还是量的方面来衡量，都应当是最低的。而检察机关在刑事立案监督实践中设立的标准则是 “三能”：“能捕”、“能诉”、“能判”。 “能捕”是指符合刑事诉讼法规定的逮捕条件要求；“能诉”指达到“犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名的认定正确”的标准；“能判”是指达到人民法院对被告作出有罪判决的要求。这样的立案监督标准显然不符合刑事诉讼的实际，有过高、过严之嫌。虽然从保证立案监督质量和效能的角度考量，这样的要求有一定益处，但将刑事诉讼立案、侦查、批捕、起诉、判决五个环节的办案标准综合为立案监督的办案标准，有悖立案监督的创设原意。同时，对立案监督确定“三能”标准，有越权之嫌。

（二）刑事立案监督的范围不明确

刑事诉讼法关于立案监督的规定，对于解决公安机关有案不立、切实保障被害人人权具有重要作用。但是对于公安机关不应立案而立案、严重侵犯被立案人合法权益的案件，立案监督虽然在司法实践中已经开展，但从严格意义上说，由于其未在刑事诉讼法中明确规定，实际上仍处于“瘸腿走路”的地步。

实践中，一些公安机关地方保护主义严重或者受利益驱使，时常以刑事立案插手经济纠纷，利用刑事手段解决民事问题等，社会反响强烈。但由于刑事诉讼法没有明确对不应当立案而立案的监督，导致公安机关对无辜公民立案、拘留等问题被掩盖，社会安全隐患增多。《人民检察院刑事诉讼规则》中虽然设有“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”的规定，但是有些公安机关仍以缺乏立法依据为由拒绝接受监督。最高人民检察院、公安部联合出台的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称“规定”），虽有效地填补了这方面的空白，但毕竟仅局限于公安系统内部，不是部门法的规定，并且有严格的适用条件“有证据证明”，难免有矮化立案监督的嫌疑。

同样根据刑事诉讼法的规定，其他侦查机关、检察机关、人民法院也具有刑事立案职能。而对其他侦查机关、检察机关、人民法院进行立案监督缺乏法律上的依据，致使其他侦查机关、检察机关、人民法院的刑事立案行为成为“监督盲区”。如有的轻伤害案件，公安机关让被害人到法院自诉，法院则认为需要公安机关侦查，属于公诉案件；两部门互相推诿，导致被害人状告无门、合法权益不能得到有效保障。

（三）刑事立案监督的手段上缺乏应有的“刚性”

从刑事诉讼法及相关司法解释的规定来看，检察机关虽然可以对刑事立案活动进行监督，但缺乏对监督对象不接受监督或消极对待监督的有效监督手段。如果公安机关接到检察机关的立案通知立案后却不积极履行侦查职责，检察机关依据现有法律规定最多就是“发函催办”， 缺乏进一步的“刚性”监督措施，某些案件长期滞留在立案环节或者侦查环节、造成久拖不决的局面仍有很大可能持续下去。这种把监督效果完全建立在监督对象接受监督的自觉性之上的认识和做法，是极端错误的。

（四）刑事立案监督的内涵不够深入

随着我国社会主义市场经济的深入发展，破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪案件数量增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但是移送公安司法机关追究刑事责任的案件数量却相对较少，其中一些案件被以罚代刑，人民群众对此反响强烈。导致上述问题的原因主要有两个方面：一是利益部门化突出，部门与地方保护主义严重，同时容易受少数贪赃枉法的国家工作人员包庇、纵容；二是法律规定不完备，行政执法与刑事执法相互衔接的机制不够健全，缺乏关于检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序。

国务院《行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》规定，行政执法机关移交涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督；最高人民检察院《人民检察院办理行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》细化了行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的办案程序及其立案监督。各级检察机关根据上述规定，强化立案监督，密切与行政执法机关地联系，并结合各自的实际制订了相关制度，如案件移送制度、信息共享制度和通知立案制度等，为建立健全行政执法与刑事执法衔接机制、检察机关对行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序奠定了基础。随后，最高人民检察院又会同相关部门颁布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移交涉嫌犯罪案件的意见》，就解决行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件、检察机关对于行政执法机关移交涉嫌犯罪案件与公安机关的立案活动实施监督作出程序规定。应当说，上述一系列规定，使得检察机关的立案监督向前拓展有了明确的行政法规依据。但上述法律规定毕竟不具备刑事法律效力和普遍约束力，再加之国情特殊，检察权对行政权的影响力极为有限，同时又缺乏强有力的监督调查措施，致使有些行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件接受检察机关监督方面未体现出应有的自觉性，“移送或不移送、移送多或移送少、移送此案或移送彼案，基本上由行政执法机关掌控”的状况没有从根本上扭转。

（五）刑事立案监督在重要环节上不够具体

司法实践中，有三个环节疏于监督，致使效果不利：一是立案登记备案环节；目前，刑事立案监督的基本模式可归结为“受案-（核实）通知-立案（撤案）”，由于缺乏立案登记备案环节，立案监督案件信息的来源和渠道单一，受案环节受到严重影响，导致立案监督不能向纵深发展，立案监督的高度、广度和深度受到极大的制约。二是撤案环节；检察机关通知公安机关立案后，有的公安机关又违法撤案，造成了涉嫌犯罪的流失。三是办案进程。司法实践中，这类问题的处理随意性过大，大多仅仅是“通知”了事，至于以后“规定”虽然有“监督立案后三个月内未侦查终结的，检察机关可以发函催办，公安机关应当及时反馈侦查进展情况”的规定，但“过场和形式的痕迹颇浓”，检察机关以“案件正处于侦查过程中”得过且过，难免会降低立案监督的司法威力。

三、刑事立案监督制度的完善

立案监督制度的缺陷，已成为制约立案监督效能充分实现的重要因素，必须有针对性的进行弥补与纠正。当前，应着力做好以下工作：

（一）更新司法理念，强化刑事立案监督意识

首先立法层面要重视；虽然刑事诉讼法设有相关规定，但从其内容来看，简单、粗躁、不够细致，而最高人民检察院的司法解释又仅将公安机关列为监督对象，显然不符合立案监督的设立目的。刑事诉讼法应当明确立案监督的对象、立案监督的范围、立案监督的标准以及立案监督的运行等。其次，执法层面要重视；众所周知，立案监督工作的开展成效甚微，可有可无。究其原因：一是碍于情面。源于法律规定的基本原则与实践中的协同运作，三者之间形成了“兄弟关系”，难于“动真刀真枪”；二是检察机关工作头绪众多，人手短缺，“有心无力”；三是新形势下的立案监督是一项全新的工作，以原有的技术、方式、方法办案遇到了巨大的困难，效能不佳。针对刑事立案监督不力的原因，检察机关应当克服思想上的障碍，消除认识上的误区，树立勇于监督、善于监督、主动监督、高效监督的思想，努力克服“人员少、线索少、支持少”等困难，切实做好立案监督工作。再次监督对象层面要重视。立案机关及其工作人员对于立案监督，难免有抵触情绪。监督对象应当充分发挥制度、机制的作用，以正确对待检察机关的立案监督权，从而树立主动接受监督、勇于接受监督的工作观念，减少乃至消除抵触与对立，最大程度的确保立案监督的效果。

（二）完善刑事立案监督的范围

针对刑事立案监督范围不甚明确、监督对象过于狭窄等的缺陷，为有效提升立案监督的效果，最高人民检察院应当联合最高人民法院、公安部出台有关规则，明确刑事立案监督的范围，完善刑事立案监督的对象。

一是规范监督“消极立案行为”，重视监督“积极立案行为”。近一个时期以来，检察机关曾对公安机关不应当立案而立案的监督进行了试点，取得了较好效果，积累了丰富的经验。实践表明，这样做不仅不会影响公安机关办案积极性和办案效果，反而更有利于公安机关通过规范化的办案提升社会形象，最大程度的体现诉讼效益，因而得到了公安机关尤其是地方公安机关的理解和赞同。有些地方公安机关还与检察机关一起就该问题联合出台了规定，并在办案实践中遵照实行。2010年7月，最高人民检察院、公安部于联合颁布了《关于刑事立案监督有关问题的规定》，对立案监督的范围进一步细化，将“积极立案行为”正式纳入到监督范畴之中。尽管修正后的新刑事诉讼法对立案监督的规定未作任何变动，但不难看出，人民检察院对公安机关的立案监督已经迈上了一个新台阶。

二是将其他侦查机关、检察机关、人民法院刑事立案行为纳入监督范畴。为了解决其他侦查机关、人民检察院、人民法院立案行为监督的盲区，在刑事诉讼法没有规定的情况下，可通过出台司法解释的方式进行弥补。至于是先规定、再试行，还是先试行、再规定，需要根据国家的政治、经济形势，并结合立案监督的现状作出统筹安排，最终为立法全面规定并实行立案监督打下基础。

（三）赋予检察机关机动侦查权

针对“公安机关接到检察机关的立案通知后不立案或者立案后不履行或者不积极履行侦查职责”的问题，必须改变检察机关监督措施“软弱无力”的现状，应当赋予检察机关对这类案件的“机动侦查权” 。

（四）科学设立对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序

建立行政执法与刑事执法衔接机制，既有利于检察机关对国家工作人员特别是行政执法人员在职务活动中是否依法行使权力进行监督，也有利于国家工作人员严格执法、勤政廉政，更有利于检察机关及时发现行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件或移交后公安机关不依法立案侦查，从而最大程度地增强法律监督的实效。当前，尽管“衔接机制”的建立过程中存在着若干困难，但为了有力解决行政执法机关不移送或不及时移送刑事案件的问题，确保行政执法领域中涉嫌犯罪的人和事能够纳入到刑事诉讼中，必须首先设立并完善对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序。在监督调查程序的构建中，明确检察机关的权利，配置必要的监督调查手段，如阅卷权、调查权、检察建议权等；同时赋予行政执法机关相应义务，如如实提供案件材料、全面配合检察机关的调查工作等，从而确保行政执法机关依法移交或及时移交涉嫌犯罪的案件。

（五）细化刑事立案的重要环节监督

司法实践中，需要着重完善以下几个环节：一是建立立案登记备案审查制度，进一步扩大立案监督的范围，以审查已经立案、未予立案、存疑立案以及立案程序的各个环节；同时最大限度地拓宽检察部门对立案程序信息的来源和渠道。对于违法操作立案程序的违法违纪行为，要制定严格的问责机制，区别不同情况予以相应处理。二是建立撤案监督制度；对于检察机关通知立案的案件，侦查机关作出撤案决定，应当事先征求原通知立案检察机关的意见。检察机关不同意撤案的，应当提出具体侦查意见，由侦查机关继续进行侦查。三是建立办案过程定期汇报制度。立案监督的案件应当是检察机关重点关注的案件，立案监督的案件不应当仅仅是结果的监督，检察机关还应当及时跟进，随时掌握被监督案件的进展，被监督机关应当定期汇报被监督立案案件的办案进程，并随时接受检察机关的指导。

构建刑事立案监督体系，应当本着“大检察”的思路，以高效、常态化为基本目标，注重体现人民检察院立案监督的独立性、单向性、规范性、强制性与救济性，认真总结、汲取以往的经验教训，努力建构科学、正当、高效的刑事立案监督体系，多角度、全方位的加强对刑事立案权的监控。在提高认识、完善相关法律规定、强化检察机关自身制度建设等的同时，必须创设、强化刑事立案监督的氛围，着力培养社会大众的自觉监督意识，塑造、培育健康的文化环境，以最大程度地增强刑事立案监督的合力。