中国下一轮改革腾飞的翅膀上海自贸区的“突破”

制度创新

负面清单管理模式

2013年9月底，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌，被寄予厚望。上海自贸区总体方案主要任务第一项的正是加快转变政府职能，改革创新政府管理方式。

一年后的11月14日，上海市政府召开新闻发布会，公布此前委托国务院发展研究中心、普华永道、上海财大、上海对外经贸大学及上海投资公司5家第三方评估机构对自贸区运行一年情况的评估报告。评估报告总体评价为，自贸区一年来各项试点任务滚动实施，法制建设的引领作用显现，社会各界积极参与、创新意态功能涌现，区域经济运行整体良好。企业对自贸区制度创新和政策措施的综合满意度较高。

此前的2014年9月举行的上海市政府新闻发布会上，上海自贸区管委会主任艾宝俊表示，自贸试验区推进四大制度创新，以负面清单管理为核心的投资管理制度已经建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度基本确立，以政府职能转变为导向的事中事后监管制度基本形成。

无疑，负面清单管理模式是制度创新最大“亮点”。在探索负面清单管理之前，中国对包括外商在内的投资行为，采取事前审批的制度。此方式被称为“正面清单”管理。根据这种模式，外商投资企业的合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核盖章后方能具备法律效力。根据投资规模的不同，审批部门或是国家级，或是地方级。以上海为例，经2010年行政审批权下放之后，3亿美元以下的外商投资项目可由上海市级部门审批，以上则需报批国家有关部门。

但是，各界明显对于负面清单的缩减抱予了更大的期望。上海对外经济大学的评估报告中就提到，目前负面清单与国际高标准投资规则之间在涵盖范围、部分措施内容、清单开列方式等方面还存在一定的差距，而按照世贸组织标准，自贸区服务贸易开放的部门覆盖率达到83.33%。对此，上海自贸区管委会主任艾宝俊认为，负面清单瘦身改版，可能有人觉得还是改得不过瘾，其实最重要的是制度框架确立，这好比是打开了一扇门，会逐步推开的。

的确，禁止做什么比允许做什么更难。2014年9月18日，上海自贸区用3张桌面向李克强总理展示负面清单管理的探索：绿色桌面堆满改革前限制措施的186份文件，蓝色桌面摆着被调整的151份文件，橙色桌面上是目前留存的35份文件。李克强总理指着空出大半的橙色桌面说，要继续压缩负面清单，给市场“让”出更大空间。

在自贸区挂牌一年来，上海自贸区新设企业注册资本总计近3500亿元人民币，挂牌企业一万多家，还吸引了众多上市公司入驻。上汽集团、外高桥、上海机场等公司均以各种形式参与上海自贸区或直接受益于上海自贸区的设立发展。 贸易监管制度创新方面，上海已逐步形成“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度架构，陆续推出了“先入区、后报关”，“经认证的经营者互认（AEO）制度”，“一次申报、一次查验、一次放行”等60项监管新措施。目前，上海自贸区关于贸易便利化的海关监管措施，如海关允许边报关边卸货等，已经由自贸区推及整个长三角地区，自贸区施行的报备制、第三方检验结果采信等，更是已经由自贸区向全国推广。贸易便利化直接带来的好处是累计实现进出口总值7475.3亿元人民币，比上一个年度周期增长6.5%，货物入区通关时间平均缩短2至3天，平均节约物流成本10%左右，货物进出口平均通关时间比区外分别减少41.3%和36.8%。

转变监管，不等于放弃监管

可以说，目前上海自贸区已经形成了包括安全审查制度、反垄断审查制度、健全社会信用体系、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度在内的6大项事中事后监管制度，加强对市场主体“宽进”之后的过程监督和后续管理，为推进经济领域治理体系和治理能力现代化积极探索。

金改

人民币跨境使用最热步子最大

在更受关注的金融改革领域，这一年来，上海自贸区在外币存款利率的市场化、人民币跨境使用、深化外汇改革和国际金融市场的建设都取得了相当大的进展。

自贸区内的金融制度改革与创新吸引了众多金融机构。据统计，截至今年9月底，共有近3000家具有金融属性的机构入驻上海自贸区，占新设企业的四分之一，其中持牌金融机构达94家。

此外，上海自贸区在国内率先建成一批面向国际的金融交易市场。今年9月18日，上海黄金交易所国际板正式启动，黄金国际板依托自贸试验区金融制度创新和对外开放优势，以人民币计价交易，进行黄金保税交割，并推出了“上海金”品牌，有利于促进人民币国际化和我国黄金市场发展。“上海金”的突破在于会员国际化，自贸区内及境外国际和知名商业银行、专业投资机构及黄金精炼企业均可参与；交易资金国际化，在自由贸易账户框架下参与人民币报价的黄金等贵金属交易，实现离岸资金与在岸资金的融合；定价国际化，形成有国际影响力的“上海金”人民币黄金定价机制和实物交割标准；储运和交割国际化。同时，上海国际能源交易中心也已在区内注册成立。此外，中国外汇交易中心、中国金融期货交易所、上海清算所和上海股权托管交易中心等也计划在上海自贸区内新设或增设交易场所，上海保险交易所也在积极筹划中。

一年多来，“一行三会”已经发布了51条金融支持上海自贸区建设的意见和措施，以及13个细则文件。而其中，自由贸易（FT）账户为基础的金融服务创新体系无疑是自贸区金融服务的灵魂。简单理解，对境内企业来说，拥有自由贸易账户基本就是拥有了一个可以和境外资金自由汇兑的账户。而对境外企业来说，则意味着它们可以按准入前国民待遇原则获得相关金融服务。

按照规定，机构可开立的FT账户有三种，包括区内机构自由贸易账户（FTE）、境外机构自由贸易账户（FTN）、同业机构自由贸易账户（FTU）。而金融机构为个人开立的自由贸易账户也分为两类，包括区内个人自由贸易账户（FTI）、区内境外个人自由贸易账户（FTF）。不过，境内区外的企业和个人不能开立自由贸易账户。这意味着，所有符合条件的区内主体和境外机构可在上海市已通过系统接入验收的金融机构开设并使用自由贸易账户。有了FT账户，自贸区内企业可以从海外银行获得资金，也可以较为便捷地实现资金汇兑和汇出。

数据显示，据不完全统计，截至2014年10月底，已有10家中资商业银行接入央行有关监测管理系统，共开立自由贸易账户约6000个；有66家企业参加跨境人民币双向资金池试点，资金池收支总额499亿元；发生人民币境外借款103笔，共计190亿元。

不少银行的自贸区分支行客户量和存款量都实现较快增长，其中跨境业务更是成为主要增长点。汇丰银行常务副行长何舜华认为，FT账户的细则落实，体现在境外国际贸易当中，机构、企业可持有人民币、结算，有助于推动人民币被纳入跨国企业的资产负债表、以及资产组合当中，大方向上将有助于推动人民币国际化进程。

事实上，自贸金改中又以跨境人民币使相关业务增长最为显著，政策成效也最为突出。

中国银行发布的2014年度人民币国际化业务白皮书显示，超过五成的境外企业认为交易结算是否便利是影响人民币跨境使用便利性的主要因素，跨境人民币结算和融资等传统产品是受访企业中使用最为普及的产品。境外设立的中资企业是跨境人民币结算使用比例最高的境外客户群体，也是推广普及跨境人民币贸易结算和投融资潜力最大的客户群体之一。

跨国经营企业和“走出去”企业将成为人民币跨境使用的重要带动者，而人民币国际化程度的不断提高，也将为相关企业带来更多的融资结算便利，为企业跨境经营提供可靠保障。

晨讯科技集团作为首批人民币双向资金池业务的试点企业之一，已率先尝到了金改带来的红利。其财务总监程海清称在人民币双向资金池政策之前，该集团境外公司需要资金只能自己在境外筹措，而资金出境也相当麻烦，只能通过贸易形式比如支付供应商的货款，成本高，难度也很大。在试点的近4个月中，晨讯使用跨境资金约十几次，总额约2亿元。

不过，由于资金池所存放的必须是人民币，因而，对于企业来说，境外的资金要归集进来，还需要结汇成人民币。待未来使用美元时，再重新换汇。“这个过程中，多多少少还是存在一些汇兑的损失，但是跟以前相比已经是非常大的进步了。”程海清说。此外，企业可以比较不同地区的购汇价格，选择在购汇便宜的地方购汇。

上海国际港务同样受益于自贸区金改。2014年，中行上海分行联合中银香港、新加坡分行为上海国际港务发放跨境人民币借款，金额高达51亿元，成为迄今为止自贸区单笔金额最大的跨境借款。根据此前公布的信息显示，过去，上港集团国内企业只能局限在境内融资，包括银行贷款、发行公司债等形式，融资成本在市场资金紧缺时，利率要达到6%左右。而如今融资渠道拓宽，可境外融资人民币，议价空间更大，财务成本降低。按照上海国际港务董事长陈戌源的说法，通过自贸区的改革创新，企业在外贸平稳增长、业务多元拓展和降低融资成本方面已感受到红利。“仅利息开支一项，今年公司可节省成本1.8亿元。”

融资

加快企业走出去的步伐

近年来，随着企业“走出去”的步伐不断加快，跨境并购融资需求日益旺盛。但一直以来，中国对企业的跨境融资实施严格监管，只有外资企业在商务部门核准的投注差范围内借入人民币外债资金，中资企业除非获得国家发改委的特许，一般无法获取境外资金。

今年2月落地上海自贸区的人民币境外借款政策，使得中资企业获取外债资金成为一种制度安排。当然，上海自贸区对企业跨境借款亦进行了限制，数额不得超过实缴资本倍数乘以宏观审慎政策参数，其中区内企业的实缴资本倍数为1倍，区内非银行金融机构的实缴资本倍数为1.5倍。区内银行借款资金须进入试验区分账核算单元。从境外借用的人民币资金可调回境内，但须存放在上海地区的银行为其开立的专用结算账户，用于区内生产经营、区内项目建设和境外项目建设。

这则《通知》被解读为涉及五大方面的外汇管理“简政放权”，体现了“事后监管”的金融改革新思路，尤其是对贸易投资便利化，金融租赁行业以及大宗商品交易有着明显的促进作用。外商企业之前必须按需结汇，结汇需要提供对外支付的人民币凭证。而现在企业可以按照自己意愿，对资本金全部结汇，在人民币双向波动预期下，企业应以更国际化的视野、市场化的角度，来决定是否结汇。

紧接着，5月16日，上海自贸区跨国公司总部外汇资金集中运营管理首批试点银企合作举行了签约仪式，意味着自贸区对资本项目可兑换以及投融资汇兑便利的进一步探索。该业务的意义在于试点的跨国企业的国际外汇资金主账户可与境外划转自由，无额度控制；其国内、国际两个账户资金有限融通，可在规定的外债和对外放款资金额度内划转，为境内外成员融通资金提供便利。

在自贸区公布的金融改革案例中，就包括外资花旗银行帮助瑞士制药巨头罗氏药业通过它们在自贸区内的企业，为其实施经常项下人民币跨境集中收付和轧差净额结算。此案例对于总部企业尤其是跨国公司具有示范意义。因为根据这一新政策，跨国公司就能更便利地把它们中国公司的资金，接入全球资金链，进行统一管理，集中收付、轧差结算，可以明显提升企业的资金使用效率，降低跨境收付以及汇兑的成本。相反在许多海外地区，往往会存在一家机构获得集团公司总部的授权，统一对外进行应收、应付账款的管理，然后再进行内部结算。在中国传统的外汇管理框架下，跨境结算的收支必须通过企业自身账户进行，不过自贸区创新提供“主办企业”的概念，由它集中代理其它境内相关企业的对外收支结算。

“跨国公司资金可以集中起来管理，分公司之间的收付汇可以在公司内部做，这样可以大大地节约他的成本，大大减少在本外地之间的兑换次数，外币可以进行使用，人民币可以进行使用，总公司可以统一调动。”国家外管局一位官员这样描述道。

比如汇率的自由化和利率的自由化上没有实质性开放，在存款利率的开放上，只允许300万美元以内的存款利率可以放开。而自由贸易个人账户还未开放，FTU的账户也只能在贸易项下做一些跨境人民币结算。

英国《金融时报》就特别刊文指出：“自贸区将改革的主要精力放在了商品的流入流出上，而在资金流方面，尽管已设立了许多规章制度，却尚未看到许多实质性进展。”

不过，在上海财经大学世界经济与贸易系副主任陈波看来，自贸区金融改革的这种谨慎是必要的，政府改革的方向相当坚定，虽然每隔一两个月出台一批新的政策，幅度都不大，但新政推出的频率很快，“政府还是希望能够有一种循序渐进的改革方式，一旦出现风险就能把风险控制在可控的范围之内。”

此前，之所以自贸区在投资管理方面实行备案制仅限于企业，是受阻于国家外汇管制，“因为个人项下的外汇管理没有完全放开，还是年兑换5万美元的上限，只要国家整个资本项目没有实现完全兑换，个人就很难自由设立资本账户。”近年来，中国富人频频出海买房，但目前仍没有官方认可的渠道将大额人民币兑换成外币，很多人不得不依靠黑市外汇贩子将钱汇出国门。

金融改革中的重要内容是外汇体制改革，尤其是可自由兑换改革，只有得到实质性的推进，才能真正由市场化自由交易因素来决定汇率价格。而采取在上海自贸区个人开设资本账户的试点，这样的话，个人投资者进入海外市场就有了正规的渠道，从而倒逼人民币资本项目改革。

事实上，此前央行上海总部副主任张新就曾透露，央行已做好以自贸账户为依托，启动区内个人对外投资的筹备工作。初步的设想是，在自贸区内就业一年以上的境内个人，有合法纳税、社保记录的，可以用合法收入投资境外市场。境外个人也可以利用自贸账户，进入上海的证券、期货市场。

张新也明确表示，“遵循先本币后外币的原则，监管部门目前正对本币业务进行评估。在总结经验的基础上，力争年内启动外币业务，最终实现本外币一体化的自贸账户体系。”

上海市金融办主任郑杨称，目前央行和外汇管理局还在对外币的自由贸易账户进行最后的评估，包括风险的防范，所以还需要做一些工作，这需要一段时间，但一定会在不久后推出，“现在金融管理部门对这些账户都有很好的监测。所以，自由贸易账户里面的资金流动没有成为热钱流入套利的管道，自由贸易账户的正常运行可为下一步进行资本项目开放的压力测试做一些很好的准备。

据郑杨介绍，外币自由贸易账户开通以后，将逐步实现本外币在自贸账户体系内可兑换。“外币自由贸易账户推出之后，可能先在一定额度之内进行自贸账户体系内本币和外币的可兑换，接下来可能会慢慢取消额度，最终实现本外币的自由可兑换。”

总之，上海自贸区并不是资金套利的场所，金融配套改革需要建立完整的风险防控体系，分类推进“分类别、有步骤、有管理”的资本项目才是当务之急。

前瞻

扩容后形成竞争、合作格局

按照最初的设定，上海自贸区的探索期是三年，三年后将成熟经验推广，将目标升级。如今运行不过一年多，上海已经取得了一些可以复制和推广的经验。国务院常务会议的最新指示是：除涉及法律修订等事项外，在全国推广包括投资、贸易、金融、服务业开放和事中事后监管等方面的28项改革试点经验，在全国其他海关特殊监管区域推广6项海关监管和检验检疫制度创新措施。

中央经济工作会议的关键议题是经济空间格局的优化，构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。

那么，今后上海加粤、津、闽会形成一个怎样的自贸区格局？根据国家统计局发布的中国2013年GDP数据显示，天津人均GDP率先突破10万元大关，连续两年居首，广东省GDP则总量率先突破6万亿大关，蝉联第一；福建则在人均上排名第9，总量上位列第11，经济总量与马来西亚相当。国家选定的第二轮自贸区，显然有着地理和经济上的考量。

自贸问题研究专家、全国政协常委、上海市政协副主席周汉民认为，三地一个共同特征就是依托现有的中国经济特区或者国家级新区所在地。另外，第二批三个自贸区的设置也和所在区域的发展战略相关。天津对应着京津冀一体化，广东则针对粤港澳经济更加融合的战略，福建自贸区对应的是海峡两岸经济进一步融合的战略，将对未来两岸经济发展产生巨大影响。

另一种观点是，津、粤、闽的加入从国家层面上来讲可能引入竞争机制，中国的发展需要在改革竞争中进一步壮大。“良性的、差异化的竞争，有利于试出更多更好的经验，服务于全国的改革开放大局。”上海财经大学自贸区研究院秘书长陈波如是说。这说明，竞争之外，上海自贸试验区与新设立的自贸区更多的将是合作。

业内专家还认为，新的自贸区应依托当地经济发展特点，辅以上海自贸区发展中的经验，找出适合当地经济发展的方式和方法，才能最大限度地提升自贸区对广东、天津、福建三地未来经济发展的影响力。

当然，与津、粤、闽自贸区可能更侧重经济功能不同的是，上海自贸区更多的还是承担制度创新上的“综合试验”和“苗圃”的功能。因为，上海自贸区并不是靠中央给予特殊政策来获得经济发展，而是中国下一轮改革从体制机制角度来进行更多的开放试验，任重而道远。

上海迎来改革深水区

可以说，如何进一步推动制度创新，如何将自贸区实施的新制度更快更好地嫁接至上海全市？2015年上海自贸区乃至整个上海都将迎来改革的深水区。