论我国高新区发展的异化问题

摘 要 近三十年来，我国高新区的发展取得了巨大成就。但我国高新区发展存在一定的异化倾向，主要体现在产业结构、企业孵化功能、管理体制与运行机制等三个方面。本文指出为预防和纠正高新区发展的异化倾向，应该从明确角色定位、健全管理体制与运行机制、完善绩效评估与激励机制、完善准入和退出机制等方面入手。

关键词 高新区 管理体制 运行机制

基金项目：河北省社科基金项目“城市空间结构变迁视角下河北省行政区划体制创新研究”（HB14GL013），河北省高等学校人文社会科学研究项目“城市空间结构变迁视角下河北省行政区划体制创新研究”（SZ141030）。

作者简介：杨文彬，燕山大学文法学院行政管理学系讲师，研究方向：地方政府管理。

我国的高新区是对高新技术产业开发区、科技园区等突出高新技术产业发展的特殊经济功能区的统称。近三十年来，高新区的发展对于我国经济、社会发展起到了重要作用。但是，我国高新区发展也存在一些问题，其中一个突出的问题就是在产业结构、企业孵化功能、管理体制与运行机制等方面出现了异化倾向。本文在阐述我国高新区异化倾向表现的基础上，设计了解决我国高新区发展异化问题的对策。

一、我国高新区发展概况

（一）功能定位

（二）管理体制

二、我国高新区发展异化的表现形式

所谓高新区发展异化，主要是指高新区实际发展状况偏离了最初的设计。本文主要分析产业结构、企业孵化功能、管理体制与运行机制等三个方面的异化倾向。

（一） 产业结构异化

高新区产业结构方面的异化主要体现在非高新技术产业比例过高和部分高新区热衷于房地产业等方面。

1.非高新技术产业占比例较大：高新区的基本特征是突出研发高新技术和培育高新技术企业。建立高新区的初衷是通过在特定区域内聚集研发机构和高新技术企业，以此推动创新。然而，我国高新区建设取得巨大成就的同时，却呈现出“高增长、低创新”的问题。从技术性收入占总收入的比例来看，我国高新区在此项指标上不不尽人意。从研发投入强度来看，我国高新区研发投入强度处于较低水平。我国高新区内企业技术性收入占总收入的比例和研发投入强度两个指标过低，表明我国高新区内研发机构和高新技术企业数量不足，实际上偏离了高新区内聚集大量研发机构和高新技术企业的初衷。

2.部分高新区热衷于房地产业：高新区产业结构异化的另一个表现是部分高新区热衷于房地产业。特别是一些地方性高新区，在高新区建设之初，并不重视对高新技术产业的扶持，而是将高新区内相当比例土地转让给开发商，发展房地产业。部分高新区热衷于房地产业，也偏离了高新区建设的初衷。

（二）企业孵化功能弱化

国家给高新区设定的重要功能之一是企业（特别是高新技术企业）孵化器。但目前看来，高新区此方面功能并不理想。一方面，对于企业孵化器的建设上，存在“重硬件建设、轻软件建设”倾向。另一方面，现有孵化器市场化程度不足，导致产品市场认同度低。而孵化器市场化程度不足，同时导致后续资金不足。以上两个误区都影响了高新区企业孵化功能。

（三）管理体制与运行机制的行政化

从高新区与外部环境的关系来看，高新区管理体制与运行机制行政化的集中体现是高新区的主管政府机构对其角色定位的行政化。从高新区的本质和设立高新区的初衷来看，高新区是一种经济功能区，而非行政区；高新区管理机构运行应该遵循市场经济规律，主管高新区的政府机构与高新区管理机构的关系也应遵循市场经济规律。但从我国高新区发展来看，高新区在经济发展等方面取得巨大成就的同时，在角色定位方面越来越被行政化，即高新区越来越被其主管机构视为行政区（一些高新区走上行政区管理模式很大程度上是这种思路的结果）。相应地，高新区主管政府机构与高新区管委会的关系越来越接近于科层制政府中的上下级关系。这种角色定位异化的连锁效应，就是高新区在履行其自身功能之外，越来越被赋予社会管理和公共服务等一般地方政府承担的功能。而功能的复杂化，在很大程度上影响了其基本功能的履行。从高新区内部环境来看，高新区行政化的最集中体现是“体制复归”。高新区的体制复归（也称“体制回归”）是指高新区的管理体制和运行与传统行政区趋同。高新区出现体制复归很大程度上是高新区角色异化的必然结果。当高新区越来越被其主管机构视为行政区，其管理体制和运行向传统行政区复归也就难免了。从功能方面看，高新区管理机构在承担经济发展、先行先试、企业孵化、促进高科技产业发展等基本功能的同时，也要承担很多社会管理和公共服务职能。从机构设置方面来看，高新区原来以“小政府、大社会”为导向的机构设置特征越来越淡化，机构和人员编制数量日渐增加。从体制运行来看，其原有的高效、灵活特征也越来越淡化。

三、解决我国高新区发展异化的措施

面对我国高新区发展出现的一些异化倾向，本文拟从高新区的角色定位、管理体制与运行机制、绩效评估与激励机制、准入和退出机制等方面设计对策。

（一）明确高新区的角色定位

前面列举的我国高新区的一些异化倾向，很大程度上与对高新区角色定位含混或不准确有关。要克服高新区发展的异化倾向，首先需要严格而又明确地对高新区的角色作出定位，并在实践中坚持其角色定位。如前文所言，高新区是我国一种特殊经济功能区，并非行政区，担负着推动经济发展、先行先试行政管理体制、企业孵化、促进高新技术研发和成果转化、培育创新型企业等职能。与其他特殊经济功能区相比，高新区更应突出高新技术特征。在明确高新区角色定位的前提下，应对现有高新区和将来新建的高新区产业结构进行引导和调整，逐步突出高新技术特色。在管理体制和运行机制方面，探索不同于普通行政区的模式。

（二）健全高新区管理体制与运行机制

从高新区与外部环境的关系入手，首先应引导主管高新区的政府机构对高新区作出合理的角色定位，纠正将高新区等同于行政区的倾向。在明确高新区角色定位的前提下，构建高新区主管机构与高新区管理机构之间科学、合理的相互关系。高新区作为一种特殊的经济功能区，其运行不仅要符合经济规律，也要符合科学规律。因此高新区主管机构与高新区管理机构之间的关系，不是简单的上下级关系，应该是一种符合经济与科学规律的指导与被指导的关系。在不违反国家法律、法规和政策的前提下，应充分赋予高新区管理机构自主权。从高新区内部环境来看，目前国内常见的三种管理模式――管委会模式、行政区模式和公司型模式各有优势和劣势。无论是理论界还是官方，对于哪一种管理模式是最优模式尚无定论。因此，应允许各高新区因地制宜地选择不同的管理模式。但无论选择哪种管理模式，都不应背离高新区的角色定位。特别是一些实行行政区模式的高新区，尤其要注意协调好这些区域同时作为高新区和行政区双重角色的关系，坚持把高新区属性放在第一位，担负起高新区特有的职能，保持高新区灵活、高效的特征。

（三）完善高新区的绩效评估与激励机制

完善高新区的绩效评估机制，应从评估指标体系、评估主体、评估方式等方面入手。在评估指标体系方面，不能单纯突出经济增长，更要突出科技创新。在评估主体方面，不仅要协调好科技部系统和地方政府两个系统的关系，也要逐步探索高校、科研机构、社会中介组织等主体的介入。在评估方式方面，应在信息公开的基础上实现动态评估。完善高新区的激励机制，应将绩效评估结果与激励密切结合起来。把高新区的发展水平与财政预算、政策优惠、官员奖惩等挂钩，引导高新区健康发展，预防和纠正高新区发展的异化倾向。

（四）完善高新区的准入、升级、降级和退出机制

从目前我国高新区管理实践来看，目前我国高新区的准入、升级、降级和退出机制尚不健全，存在准入和升级标准模糊、降级和退出机制乏力等问题。今后应探索建立比较明确的高新区准入和升级标准，对于具备建立高新区的地区，应积极推动高新区的建立；对于不具备建立高新区的地区，应严格把握准入门槛。高新区的升级和退出，也应与高新区的绩效评估结合起来。对于发展势头良好的高新区，应该在严格控制总量和遵循升级标准的前提下，逐步升级；对于发展乏力和出现异化倾向的高新区，应给予警示并限期整改；对于限期整改无效的高新区，应给予降级，乃至撤销。

总之，在明确高新区角色定位的前提下，通过健全高新区管理体制与运行机制，完善高新区的绩效评估与激励机制，完善高新区的准入、升级、降级和退出机制，能够有效地预防和纠正高新区发展的异化倾向，促进我国高新区的健康发展，使之在我国经济、社会发展中发挥更大的作用。