浅议检察官身份保障制度的再完善

摘 要 检察官身份保障制度与司法管理体制和司法权力运行机制改革密切相关，事关检察权独立公正行使。《检察官法》虽对身份保障制度进行了原则性规定，但对照检察实践来看，仍需进一步完善任免辞退的条件和程序、惩戒制度、权利救济、退休、职务豁免制度等。

关键词 身份保障 司法管理 检察官

作者简介：王文萍、韩少冲，天津市北辰区人民检察院。

在党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，从维护司法公正、确保检察人员依法独立行使检察权的角度，提出非因法定事由、非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分的要求，从党的文件层面对检察官履行法定职责保护机制做出设计，这为推动检察官身份保障制度的进一步完善注入了强大动力。所谓的检察官身份保障制度，指的是基于检察官职责的司法属性，为确保检察官客观、公正、不受干扰地独立行使职权，从事检察工作的人员在依照《检察官法》的规定取得检察官法律身份之后，享有非因法定事由、非经法定程序不被随意调离、辞退或不受免职、降级等处分的特殊保护，即一套保障检察官依法履行法定职责的保护制度体系。

笔者认为，作为一项重要的司法制度，检察官身份保障制度与司法管理体制和司法权力运行机制改革密切相关，必定会给公正独立行使检察权带来积极的影响：第一，身份保障制度能够保障检察官切实履行法定职责，让检察官在履职时能放下后顾之忧。充分的身份保障是检察官维护自己合法权利的有力武器，也是保障检察官履职积极性的条件和必备，倘若检察官职业身份无保障，在履职过程中可能会被随时随意调离、辞退或受处分，那么检察官行使职权时，尤其是在处理重大、复杂案件时就会受到社会方方面面的干扰和影响，导致检察官履行职权时因心存顾忌而不敢依法履行职责，从这层意义上说，检察官身份受到特殊保护才是检察官依法独立公正行使职权的需要。第二，检察官身份保障制度是实现司法公正，维护和提升检察权威的必然要求。司法权作为一种重要的权力类别在法治生态中扮演着重要的角色，司法权事关社会利益的再分配，因此极易受到各方面的干扰和侵蚀。从身份保障的历史渊源上看，司法人员身份保障制度的概念最早发源于17世纪的英国，当时确立司法人员身份保障制度的初衷就是要从制度层面保障每一名司法人员不被随意免职、调离等，进而保证司法独立。从我国检察工作实践看，检察官在执法办案中受到地方党政部门干扰较大，领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的情况时有发生，司法不公、司法不廉的问题依然严峻，最近出现的多起冤假错案背后大多都存在某些领导干部的插手干预检察办案的痕迹，这些问题的产生当然有着复杂的原因，但不容忽视的是，其中一个重要原因就是与检察官身份保障不具体、不到位有着直接关系。总而言之，结合中国特色社会主义检察制度，只有赋予检察官相对完善的身份保障内容，才能确保检察官在依法独立的价值轨道上公正行使检察权。

在我国《检察官法》是关于检察官身份保障制度的最基础的法律规定，其中的内容构成身份保障的基本法律框架。笔者认为，《检察官法》除了对身份保障制度进行了原则性规定外，还较为详细规定了检察官的任免、考核、惩戒等制度，但对照检察实践来看，检察官身份保障制度仍亟待从以下几个方面完善：

一、仍需进一步完善任免辞退的条件和程序

在任免和辞退规定方面现行《检察官法》存在两点不足：一是在免除检察官职务方面，法律规定的情形十分宽泛笼统；在检察官辞退方面，法律规定的基本要求和条件较低；二是免除检察官身份的程序设置不科学，内容不完备。《检察官法》对有关检察官法律身份的免除规定过于简单、不够详细，只规定需经人大常委会任免，而对具体所要遵循的步骤、方式、顺序和时限等未做详细规定，也没有严格的程序约束，使检察官缺乏足够的身份保障，从而产生后顾之忧。笔者建议，伴随着检察制度的发展，《检察官法》中的检察官任免制度应尽快修改完善，尤其是要对免职的事由和辞退的条件作出限制性规定，研究确定法定事由的具体内容，法定程序的具体操作流程等问题，除了出现法定事由并经过法定程序，一律不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。此外，还建议在省级检察机关设置专门机构，其职责就是对省以下各级检察机关拟作免职、降级、调离决定的事由预先进行调查，确认事由是否符合规定，并赋予拟被免职人、拟被降级人、拟被调离人充分的救济权利，如知情权、陈述权和申辩权，听取当事人的意见，之后根据专门机构所做的调查报告由同级人大常委会按照法定程序作出相关决定。

二、仍需进一步完善检察官惩戒的制度机制

建立健全检察官身份保障制度不等于说检察官不受约束，检察官履行法定职责保护机制不等于说无条件的在任何情况下都受到保护。严格的惩戒制度可以较好地约束检察官的言行，对惩罚违反检察职业道德行为，维护检察公平正义形象具有十分重要的意义。《检察官法》采用列举式将惩戒事由和处分种类做出了规定，但目前存在的问题是检察官惩戒受到许多外来因素制约的影响，在加上惩戒制度行政特色浓厚，惩戒的实际并不理想。因此，笔者建议，在深化司法改革背景下，借各级检察机关纷纷成立检察官遴选（惩戒）委员会之机，建立一套完善的检察官惩戒制度和机制，对惩戒的事由规定的更详细、更具有可操作性、更符合检察官的职业特点。

三、仍需进一步完善检察官权利救济途径

有权利就有救济。控告申诉是检察官在权利受到侵害时维护自身利益的最有效的救济形式。控告申诉渠道畅通与否事关检察官权利能否充分享有。《检察官法》虽在第四十七条、四十八条、四十九条对控告申诉做出具体的规定，但这些规定有的具有强烈的内部色彩，有的只是原则性规定，而对受理控告有哪些主体，权力如何行使，程序如何运行，期限如何规定，作出决定后如何救济等都缺乏与之配套的规定，导致检察官需求救济没有制度保障，检察官的身份保障制度形同虚设。因此，笔者建议，加快完善相关立法，明确受理控告申诉的机构，尽可能详细地规定控告权行使的程序，作出处理决定的程序、期限以及救济措施等，在穷尽一般救济措施后仍不能维护权益的，还应当完善和畅通司法救济渠道。