建设“美丽中国”的康庄大道

摘 要 按照十八大精神，新近颁布的《环境保护法》将“推进生态文明建设”写入立法宗旨，明确了保护环境是我国的一项基本国策。新环保法规定了多种措施、制度设计保护、改善环境，但是面对新情势下的新问题，我国环保法制建设仍显不足。本文在学习日本、欧盟成熟环保法律、体制机制的基础上，针对我国环保法律的弊端，提出几点建议。

关键词 美丽中国 生态环境 法制建设

作者简介：蔡博豪，华东政法大学研究生院，研究方向：刑法学。

一、 “五位一体”战略构想

党的十八大报告明确提出建设“美丽中国”的战略构想，将生态文明提升到“五位一体”社会主义事业总体布局的高度，报告中明确指出要将生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”此后，“美丽中国”的提法得到全社会各界人士的广泛关注。

（一）“美丽中国”的内涵

从十八大报告中可以看出，“美丽中国”，是环境之美、生活之美、社会之美、百姓之美、时代之美的总和，即一个环境优美、生活和谐、社会安定、百姓安乐的新时代是“美丽中国”的应有之义。

（二）“美丽中国”的本质

建设“美丽中国”的提出，本质上是对生态文明建设提出了更高的标准，并指明了今后发展的方向。建设“美丽中国”，核心就是要按照生态文明要求，通过政治、经济、文化、社会、生态建设，实现政治和谐、经济繁荣、文化昌盛、社会安定、生态良好的新局面。

（三）“美丽中国”的制约因素

“美丽中国”的提出反映了党和国家对于人与自然关系的客观规律的认识不断深刻，是我国继续向前发展的美好愿景。但“美丽中国”的实现绝非一马平川，现实中还存在各种制约因素。

1. 粗放式经济发展模式。我国经济发展由于由于历史的原因，属于高投入、高消耗、高污染的粗放式经济，在使得经济崛起的同时，也带来了生态环境恶化、资源利用低效的副作用，因此粗放式的经济发展模式制约着社会主义经济的生态转型。

此外，环保法对于环保行政部门的权责设置也欠缺考虑，特别是对于环保行政部门不作为如何追求其行政责任竟无法可依。环保行政监督体制也不够完善，地方官员在经济发展和保护环境的两难处境，很容易就倾向于前者，将环保法束之高阁。

3. 环保理念落后、社会参与不充分。兵马未动，粮草先行。要将我国生态文明建设提高到更高的层次，就必须要从意识、观念层面普及绿色环保理念，让环保深入大众。

就当前而言，我国公民还没有养成节能减排的环保意识，物质主义、享乐主义依旧盛行，民众不能自觉地做到生态消费。传统媒体、网络新媒体、自媒体生态文化产品较少，很难唤起社会大众的环保意识。社会环保人士、非政府环保组织调动不充分，渠道不畅，学校环保教育也存在局限课本等问题。

二、我国环境保护法制的“功”与“过”

（一）新中国成立后环保立法发展

我国的环保立法发展过程大致可以分为以下三个阶段：

第一阶段：新中国成立到70年代初期；在人类第一个关于环境问题的全球性会议斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，我国环境法制建设开始起步。

1973年国务院制定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》；1974年颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》；1978年修改的《中华人民共和国宪法》第一次规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，这也成为了今后制定环境法律的立法依据。

第二阶段：70年代初期到1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布；随着工业的井喷式发展，一些工业发达地区的环境恶化现象逐渐引起政府、社会的高度重视，我国开始提出环境保护计划，并草拟制定相应的环境法律。

第三阶段：1979年至今；1989年第七届人大常委会第十一次会议通过了修改后的《环境保护法》，这成为了我国环保法制建设的又一个里程碑，标志着我国环保事业全面蓬勃发展时期的到来。环境专项、综合法律接连出台，共同构成了我国环境法律体系的框架。

（二）现行环保法制的弊端

建国以来，我国环保事业从无到有，的确取得了不小的成绩。但是，随着社会经济和环保事业的不断推进，一些环保法律已经滞后于新形势下环境保护的客观需要，存在诸多弊端，不利于生态文明建设向前发展。简而言之，我国现行环保法制存在以下几点弊端：

1. 实际操作性较弱。环保法律应当规定明晰、简便的法律条文，否则环境保护将成为纸上空谈。但我国一些环保法律罗列了繁多的执法主体的权力，而对其不履行义务时如何追纠行政责任，却避而不谈；还有一些环保法律，虽然规定了明确了环保措施，却没有辅以相应的执行程序，结果法律条文成了空中阁楼；还有一些地方政府视环保法律于无物，应该制定适用于本行政区域内的实施细则却怠于制定，使得环保法律的目的落空。

2. 失衡的权利与义务。法律赋予权利的同时必然也赋予同样的义务，这是法律的基本特性。但是我国一些环保法律，对环保行政部门赋予的权利过多，而义务过少。赋予行政管理相对人的权利过少、义务过多，从而使权利和义务失衡。这种部门利益色彩严重的法律，必然引起人民的不满。

3. 法律冲突、不协调。统一有序的法律体系是法律能够倍一体遵行、同案同判的本质要求。但是在环保法律领域，环境基本法律、专项法律、综合法律、各地方政府规章、各部门技术标准等法律法规鱼龙混杂、相互冲突的情形使得环境法律体系摇摇欲坠，有损环环境法律的权威与尊严。例如，一些地方政府制定环境保护方面的规章时，就出现擅自突破本地政府审批管理权力的情形。

三、 域外发达国家环保法制建设

国外一些发达国家也曾先后走过“先污染后治理”的经济发展路线，在本国经济崛起的过程中也付出了生态环境恶化的代价。它们在总结历史经验的基础上，融入了当今国际“可持续发展”的主流思想，形成了一套先进的、有效地生态环境监管思路、体制和法律，值得我国学习、借鉴。

（一）日本

日本是当今世界的经济大国，同时也是一个环保大国。其实早在上世纪70年代，日本也发生过影响全国的重大环境污染事故，但这也直接推动了日本环保事业的勃兴，逐渐在环境保护方面颁布了一系列的法律，使环保法律体系日趋完善，日本政府在环保领域有许多好的理念和做法值得我国学习。

1. 健全的法律体系。目前，日本环保法律体系主要由四个层面的法律法规组成。

第一层面是环境保护的基本法律，如1967年颁布的《环境污染控制基本法》，1993年颁布的《环境基本法》等。这类法律规定了环境保护的立法目的、任务、基本原则等事项，是环境保护、防治污染的基础法律，构成了日本环境法律体系的核心。

第二层面是环境保护的专项法律，如 1968年通过的《大气污染防止法》、《噪音管制法》， 1996年通过的《关于海洋生物保护及其管理的法律》等。这类专项法律数量之多、类别之细，使得全方位、多途径防治公害成为可能。

第三层面是环境保护的综合法律，如1958年制定的《工厂废物控制法》，1991年制定的《资源有效利用促进法》等。这类法律属于环保法制的中坚力量，对于促进污染综合防治、加强环保协力等功不可没。

第四层面与环保有紧密关系、却不直接属于环保领域的法律，如1973年颁布的《公害健康损害赔偿法》，1979年颁布的《能源使用合理化法》等。

以上四个层面的法律法规构成了一个完整的法律体系框架，同时日本还不断对原有法律进行修订，出台修正法案，使其能解决环保事业出现的一些新问题。

2. 环保激励机制。1998年，日本在其《能源使用合理化法》中引入“领先”原则，该原则又被称为“领跑者”原则，它要求新开发的汽车、家电等产品节能减排的功效必须超过现已商品化的同类产品中效果最好的产品。

日本政府把各行业内节能减排效果处于领先地位的产品写入产品调查报告，加以推广宣传，通过设款奖励和政策扶持来鼓励最环保的产品以及开发研制产品的企业。同时，日本政府还对通过科学技术进行工艺绿色革新，落实节能减排计划的单位进行奖励和补贴。

日本激励机制正是以“领先”原则为基础，以其他环保政策为辅，在推动企业环保领域发挥巨大作用。

3. 先知先觉的环保意识。日本政府十分注意培养民众的环保意识。上世纪60年代，日本就制定了在学校开展环保教育的《学习指导要领》，分阶段、分年纪地详细规定了实施环保教育的方法和内容，并根据国内实际情况和国际环保主题的变化多次进行了修改。除此之外，日本还颁布了推动环保教育的专门法《增进环境保护意识和推进环境教育法》。日本小学生的第一课就是如何正确识别、归类各式各样的垃圾，以方便对垃圾进行回收利用，防止污染生态环境。

（二）欧盟

欧盟政治、经济一体化日趋紧密使得欧盟在制定、推行适用于欧盟成员国的环保法律方面大有可为，当前又恰逢欧洲各国绿色政治势力抬头，因而欧盟的环保法律、政策呈现出在传统环境法律基础上不断创新和完善的新特点，也体现了世界领先的环境管理思路和方法。分析欧盟环保体制的改进与提高，对于我国绿色经济发展具有现实的借鉴意义。

1. 污染综合防治。污染综合防治是指对一个区域内的空气、水、土等环境状况进行综合分析，拟定环境保护规划，采取预防与治理相结合、人工处理与自然净化相结合等措施，以技术、经济和法律手段实施防治污染的方案。

欧盟1993年的污染综合防治指令草案对欧盟环保政策的变化起到举足轻重的作用，它要求公司尽量使用最环保的工艺、技术，减少污染源或者将污染物数量降到最低，企业在运营之前必须获得环境监管部门发放的综合许可证，并按照环境法律规定的程序进行生产、开发、研制。这条指令将成为未来欧盟环保法律的核心内容。

2. 志愿生态管理与审核计划。1995年欧盟推动建立了志愿生态管理与审核计划，规定了认定绿色环保企业资格的程序。根据该计划，企业可以申请环境评审机构对其管理体制、生产工作区间、实施工艺设备等进行审核，并制作企业环境报告，达标的企业就可以获得环境评审机构颁发的表彰企业优秀环保工作的荣誉标志，并因此而获得无形的市场口碑收益。通过该计划，可以鼓励更多企业积极开展环保事业。

四、 对我国环保法制改革的建议

新环保法的确是改革了以往环保法律长期饱受苛责的法律漏洞、法律空白，在提高企业环境违法成本、加大对违法企业惩处力度、提高大气污染处罚标准等方面都大有作为。

但是，法律的滞后性决定了在法律制定、颁布、实施之后，立法部门仍然需要根据现实环境违法的多样性、复杂性等特点，动态的对现行法律进行修改、补充，以应对新形势出现的一些新问题，使我国环保法律体系从治标迈向治本，从完善迈向完美。

因此，针对我国环保法制建设的现状，笔者提出如下几点建议：

（一） 普及法制教育、传播环保理念

与欧美等发达国家相比，我国公民的法制观念仍较淡薄，尤其是对环保法，人们的认识还远远不够。因此，为了树立社会整体的环保之风，传播现代环保理念，有必要针对社会大众开展形式多样的环保法制教育。 如在学生群体中开设环保教育课程、创办绿色学校、组织环境夏令营等活动，宣传环境法律知识，培养学生的责任意识。

在社区、农村举办专题普法活动，编制环境维权法律常识宣传手册，公映环保电影，开辟环境法律服务网络专栏，结合“全国环境优美乡镇”、“绿色社区”、“安静社区”等评选活动，宣传环境法律知识。

在单位和企业进行绿色生产、环保设备监督管理法律知识的宣传培训，开展“共建环境友好型社会”全国环保知识竞赛，不定期举办突发环境事件应急演练，结合“6.5”世界环境日、“4.22”地球日宣传环境保护法律法规。

（二）设立环保激励机制

实行有利于科学发展的环保激励机制，是促进我国产业升级、结构调整的灵丹妙药，同时也是促使企业经营观念转变、实施绿色生产战略的不二法门。

因此，立法部门应该在法律中设立环保激励条款，对符合循环经济发展、国家环保要求的企业，在价格、税收、信贷、贸易、土地等方面给予优待，以最大限度调动企业绿色生产的积极性，使环境保护不仅成为企业的义务，更成为企业竞争的动力源泉。

（三）环境综合防治机制

我国有着广袤复杂的生态环境，预防与治理并重的现代环保理念在各地区的重视程度高低不一。因此，我国应根据各地生态环境的特殊性，推动形成各具特色的综合防治机制。

各级政府应将生态环境作为一个有机整体，根据不同地区迥异的自然条件，按照污染物的来源、变迁和归宿的递进环节，采取法律手段、行政手段、经济手段和科技手段相结合的综合治理措施，以最大限度地合理利用资源，从源头上截断污染物产生的根源，阻断污染物的变迁途径，实现用最经济的办法取得最有效的防治效果。

五、结语

建设“美丽中国”是未来生态文明建设的宏伟目标，功在当代，利在千秋，关系到中华民族生存发展和伟大复兴，任务艰巨繁重而又光荣。S新环保法的出台势必能增强我国打赢环境保卫战的坚定信心，将我国生态环保能力提高到更高的层次。在环保新局面下，我国法制建设也要开拓进取、锐意创新，不断变换环保思路。