唐山市社会养老机构发展对策研究

摘 要：加快唐山社会养老机构建设已成当务之急。目前唐山市社会养老机构和养老服务已不能满足快速增长的老龄人口需求，而产生问题的原因主要在于养老事业管理机制不到位以及政府对养老机构的投入不足。加快唐山市社会养老机构发展，一是对唐山市社会养老机构进行分类及收费厘定；二是有比例地建立多层次的养老机构；三是建立养老机构的评估及监督机制；四是对私人养老院予以优惠或提供资助。

关键词：唐山市；社会养老机构；对策研究

人口老龄化与老年人口问题是当前中国必须面对的重大社会问题之一。而对于唐山来说，和全国其他城市一样，由于计划生育的成功推行和改革开放以来经济的飞速发展与广泛的社会变迁，使得唐山老龄人口迅速增加，养老机构和养老服务已不能满足快速增长的老龄人口需求，这与建设“靓丽、繁华、宜居、和谐”的综合性沿海城市的要求不相符。因此，进一步加快唐山社会养老机构建设已成当务之急。

一、唐山市社会养老机构的发展历程

二、唐山市养老机构现状及存在的主要问题

唐山市养老机构发展到现在已经取得了很大的成绩，但同时也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）养老设施供给不足与利用率低并存

近年来，随着老龄人口的不断增加，唐山养老公寓入住老人数量明显增加。调查显示，国办老年公寓以价格低、管理规范而深受老人喜爱，床位使用率明显高于民办，有的还出现加床现象。而民办老年公寓床位使用率相对较低，有的不到50%。这就造成了设施供给不足与利用率低并存，资源短缺与浪费并存，大大降低了养老服务机构效能的发挥。城区空间狭窄，养老机构规模小床位少，老人排队等待入住，而偏远区县的养老设施则多有闲置。

（二）养老设施的功能设置与老年人需求存在一定差距

由于居民生活水平的提高，老人选择老年公寓的标准也在提高，除注重吃好照顾好以外，更注重环境和文化娱乐方面的完善，拥有装修带独立卫生间的房间、健身娱乐设施齐全且外部环境好的老年公寓颇受青睐。从唐山市目前养老设施的构成来看，以中低档、低档为主，有些就是利用普通住房改造而成，存在设计不规范、不科学问题，难以适应老年人的需要。有些养老机构的住宿条件、娱乐设施等硬件条件差，医疗设备也不全，基本是老人除了看电视、打牌外没有其他活动。

（三）养老机构的目标定位单一，发展缺乏层次

目前唐山市的养老机构大多是护理院性质的，住养的都是高龄、病残老人，不适宜健康老人入住，且居住的条件与环境一般都不理想。有关人士评价说，目前养老机构是困难老人住不起，经济条件相对宽裕的老人嫌条件差。实际上，老年人对养老机构的理解是具体和个性化的，不同社会条件和不同经济背景下的老年人对养老机构有着不同层次的需求。根据我们的调查，老人对养老院的需求实际上也可分为三种不同类型。第一类：老人或者因为疾病或者因为收入低下，生活极端艰难，迫切希望得到政府的救济，他们对养老院几乎没有任何要求，同时他们的支付能力也极低；第二类：老人一般都存在某些具体困难，例如儿女出国生活无人照料，或者老伴去世独自一人又觉得寂寞，通过入住养老院，这些老人希望能多少改善一下生活状况，他们具备一定的经济支付能力，或者能得到子女经济上的资助，老人对养老院的伙食、硬件设施、管理也有一定的要求；第三类：这类老人一般都较为年轻，其中一些还在继续工作，他们每月可为养老院支付的费用一般在2 000元左右，而且支付能力最强，基本上可以“轻松支付”，但他们对养老院的要求也最高。“尽可能地好”是这类老人唯一的养老院选择标准。第一类老人要求的养老院标准是较低的，其伙食费标准接近于唐山市贫困线；第二类的老人要求的是大众型消费；第三类老人虽然数量极少，但其认可的养老院标准却非常之高。三个等级之间，每跨一个等级，期望标准（折算为货币）约上升一倍。唐山市缺乏软硬件设施较为齐全的高等级养老设施，使得第三类老人的入院需求很难得到满足。养老机构的发展很大程度上不是简单的数量增长，而是结构的完善、品质的升级。

（四）养老机构规模小，难以形成规模经济

根据对唐山市养老机构的调查，30%的养老机构拥有床位数量在30张以下，规模最小的养老院仅15张床位。养老机构的规模小，同时体现在机构拥有的员工数量上。50%的养老机构的员工人数不满10人，平均拥有员工数为14.1人，如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限，平均仅为4.1人。这种人员配置必然会使养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工作。同时，缺少资金保证。资金问题是全市养老设施建设、维修、改善和经营管理中遇到的较为突出的问题，这使得养老公共服务设施的日常维修、改善和经营，缺少资金保证。

（五）养老机构的服务人员队伍不稳定

由于劳动强度大、待遇差、社会地位低，致使管理和服务人员队伍极不稳定。从总体上看，养老服务人员整体素质不高，大部分从业人员为外来劳动力和下岗职工，普遍缺乏专业知识，经简单培训之后就上岗工作，大多数还需要边学边干。人员流动频繁，整支从业队伍实际是由一批又一批的“新手”组成，有的岗位一年甚至换人5次以上。

三、产生问题的原因分析

（一）养老事业管理机制不到位

1.相关的优惠政策没有落实到位。为促进养老机构的发展，唐山市政府推出了多项优惠政策扶持社会养老服务业。如对福利机构的建设用地优先安排；市、区县在制定城市居住规划时，应将社会福利设施特别是老年服务设施纳入公共设施统一规划；对获得民政部门批准的社会福利机构，暂免征收企业所得税，对其提供的育养服务免征营业税等；对获得民政部门批准设置的社会福利机构，用水、用电、用气按居民生活类价格执行等等。但在实际执行过程中，相关优惠政策的落实并不顺利。

2.政策法规不健全，造成养老机构发展不均衡。虽然为保证养老机构的健康发展，有关部门也出台了相应的政策法规，但与养老机构的发展需要还有一定的差距。根据养老机构管理部门反映，由于缺少相应的捐赠款使用和监督方面的政策法规，存在民办养老公寓一旦停办，捐赠资金权属难以解决的问题，造成管理部门在处理社会捐赠上不敢拨款给民办养老机构，造成捐赠款基本是由定向老年公寓接受使用，福利彩票基金也大多拨给国办养老机构，形成办得越好得到捐赠越多的锦上添花的局面。

3.行业管理部门职能单一，不能适应养老机构发展的需要。目前，民政部门只负责养老机构的登记管理，至于养老机构经营中的许多问题根本无暇顾及。从2007年开始全市统一对所有养老机构中的护理人员进行统一培训、考核并颁发资格证书，持证上岗，深受养老机构欢迎和社会好评，但是对于养老机构之间的沟通联系不到位，显然单靠政府行政主管部门是远远不够的。社会上迫切需要有一个介于政府主管部门和养老机构之间的中介组织发挥作用，以使整个行业健康有序发展。唐山市民政局着手成立养老机构协会已有几年时间，终因横跨光荣院、截瘫院、福利院等行业太多，资金渠道不同，主管处室不同而至今没有建立。

（二）政府对养老机构和养老服务设施的投入明显不足

在我国经济飞速发展的今天，资金的稀缺性在各行各业都表现得十分明显，在养老事业发展中也不例外。长期以来，唐山市的养老机构和社区服务事业一直是救济性的，其资金主要来源是国家拨款、集体统筹，目前唐山市社会福利养老机构投资中，国家拨款、集体统筹约占总投资额的79%，只有21%由个人或其他民间资本提供的。过去由于对养老事业的迫切性没有足够的认识，最主要的是它不能带来立竿见影的政治好处，所以养老事业一直处于经济社会边缘化状态。因此真正掌握财政资源者就不可能从养老事业发展出发，来分配那些公共资源。事实上我们看到近三十年来各级政府用于城市改造、用于真真假假招商引资所花费的精力和财力百倍、千倍、万倍于养老。由于长期投入不足和老龄化的迅速到来，养老机构和社区服务发展相对滞后，表现为设施缺乏，现有设施大多陈旧、残破，难以正常投入使用，同时又无力扩大场所和添置、更新设施，从而导致供给不足。

（三）民间资本进入养老市场缓慢

养老服务作为一项社会福利事业，政府投入是义不容辞的，但光靠政府的有限投入肯定也是远远不够的。虽然唐山市近几年也出台相关政策鼓励民间资本进入养老事业，但其扶持政策还不够具体、不够完善、不成体系，而且由于宣传不到位，广大居民对优惠政策理解不深、对养老市场了解不透、对福利事业关注不够，同时由于从事养老服务业其利润空间较小，民间资本进入福利事业，特别是进入社会化养老这一事业的速度非常迟缓。

四、加快唐山市社会养老机构发展的对策建议

（一）对唐山市社会养老机构进行分类及收费厘定

随着唐山市经济社会的快速发展，各种形式的养老机构纷纷涌现出来，过去传统的由国家办养老的单一格局已被打破，呈现了集体、民营，“民办公助”和“公办民助”共同发展，投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的城镇养老格局。但唐山市目前现有的养老机构尚未按功能进行分类。

（二）有比例地建立多层次的养老机构

由于目前唐山市尚未将养老机构按功能进行分类，同时又缺乏各类养老机构设置的不同功能床位数的统计资料，从对县市区几个养老机构的调查了解，唐山市各类养老机构收养老人总数中属于需重度护理（包括专门护理和一级护理）的老人约占40%左右。现在唐山市发展比较好的养老机构，床位最紧张的也是收养这些需要重度护理老人的类型。与此同时，“中档型”消费的养老机构市场需求比较大。所以，我们建议应重点开发大众型和全护理型养老院，来满足大多数老年人的养老需求；当然，对于养老责任主要由政府“埋单”的，政府可以通过整合现有养老机构，发展低档的基础型养老院，来满足那些“三无”老人、享受低保、生活不能自理的特困老人；同时在市区内建议建立一家档次较高的市场型养老公寓，来满足那些经济收入高、养老支付能力强，同时对养老机构要求标准较高的老人的需求。

（三）建立养老机构的评估及监督机制

如果唐山市的养老机构按照功能进行分类的话，那么现有机构申报时，必须进行严格的评估。各养老机构应根据本单位的实际条件及收养老人情况向政府主管部门申报养老院类别，经主管部门评估审批合格后，发给养老院类别证书。对于那些混合式养老院可按其内部的各部或各区功能进行定位，核定“重度护理区”、“中度护理区”、“轻度护理区”的床位数。评估时主要针对现有的养老院的概况（包括养老院性质、收住老人情况、融资情况、养老院规模）、养老院内外部规划（包括建筑物、护理设施、老年人活动场所、养老院的地理位置、养老院房间设备及噪音指数）、养老院的管理（包括管理制度及文化、人类资源配置及管理、财务管理情况、资产与负债情况、财务预算及财务监管、服务质量管理）等等，具体可参考《上海市社会福利机构状况评估报告》及北京市的《养老服务机构标准体系――技术标准、管理标准和工作标准》、《养老服务机构标准体系――要求、评价与改进》和《养老服务机构老年人健康评估服务规范》，对养老机构功能分类进行严格审查及评估，收受不同类型的老人入住不同的养老机构或护理区。

（四）对私人养老院予以优惠或提供资助

唐山共有各种类型的养老机构70余家，其中只有28家属于民非和个体养老院，跟国内一些城市如温州、上海等相比，唐山市老年公寓发展是比较落后的，特别是社会办养老机构更是落后。虽然政府逐渐重视社会化养老问题，然而还处于摸索阶段，最主要的原因还在于投资养老机构投入大、利润薄，直接影响了很多想投资这一事业的人的积极性。从目前情况可以看出，住进老年公寓的老人不到老人总数的百分之一，自费入住的老人所占比例则更少。当然从长远看，唐山在这方面的市场会很大，但却是一个未知数，因为没有人能准确的预料老年公寓的黄金期，所以前途虽然美好，但真正从事这项事业的并不多。所以政府在鼓励社会力量参与的同时，出台配套的措施加以援助或给予相应的优惠都是必要的。比如城市规划部门在城镇建设和小区建设规划中，要安排社会福利设施特别是老年人服务设施项目。因为这在国内其他城市已经实施，且收到较好的效果。