论域外行政优益权的制度模式

摘 要 行政优益是行政合同中一种新的管理手段。由于我国对于行政优益权的研究起步较晚，理论尚不成熟，因此本文通过分析法国、德国、英美国家的行政优益权制度，从中得出启示，为我国行政优益权的发展和完善提供一定的借鉴意义。

关键词 行政优益权 行政 合意 普通法

作者简介：于秀云，青岛大学宪法学与行政法学。

行政优益权作为行政合同的下位概念，是指国家为确保行政主体有效地行使职权，切实履行职责，实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。 随着社会的不断发展，优益权越来越被广泛的运用到行政合同中，融入我们的生活，成为备受关注的焦点。因此本文将通过简述外国的行政优益权制度，借鉴他们这种富有弹性、生命力的现代行政管理模式，为我国行政优益制度的发展开辟道路、添砖加瓦。

一、以行政为本位的法国行政优益权制度

在大陆法系国家有着明确的公私法的划分，受这种传统影响深远的法国十分注重公共利益，相应建立的行政合同制度具有很强的行政性。法国行政优益权制度始终注重行政性的霸主地位。出于对公共利益的维护法国赋予行政主体绝对性的行政优益权，主要包括指导监督合同的履行，变更合同标的，对相对人进行惩处权等。

法国公共利益至上使得相对人处于弱势地位，为了保护私人利益，法国法律也设立相应的制度对行政优益权进行控权。主要的控权制度有：

第一，限定行政合同的订立主体仅限于国家，地方团体和公务法人。

第二，确立了“经济利益平衡”原则来平衡公共利益与私人利益。 具体说来行政相对人所拥有的救济权主要是获得金钱补偿，包括行政主体在变更合同标给相对人造成负担加重时以及情事变更情况下变更解除合同给相对人造成严重损失时获得经济补偿的权利。

第三，行政主体单方面变更行政合同时必须履行告知义务，向相对人说明情况使得相对人能够及时采取措施来尽可能的缩小损失，不适当行使优益权造成相对人蒙受损失时行政主体承担无过错的经济补偿责任。

第四，设立独立的行政法院实行双轨制的法院体系为相对人提供法律救济，主要包括完全管辖之诉和越权之诉。以判例规范优益权的行使。设立行政法院审理行政合同纠纷，并通过确立行政合同规则来限定优益权的行使。

第五，设立司法外救济制度主要包括调解和复议。通过设立专门的议会调解专员来对纠纷进行调解。关于复议则是规定相对人享有申诉权，即可以向行政主体提起善意救济，也可以向上级机关申诉，称为层级救济。

二、以合意为本位的德国行政优益权制度

德国通过《联邦行政程序法》确立行政合同制度。相比于法国，在优益权方面德国既有与之相似之处，也有自身独特的魅力。相同之处是两国均设立行政法院审理行政合同纠纷。所不同的是，不同于法国集中于公共利益和行政基础上，德国是更侧重于平衡公共利益和私人利益，一个标准的合同强调协议。在德国与公民订立行政合同的同时也意味着放弃了行政主体的特权，双方当事人处于平等地位，即使行政主体拥有行政特权那也是极其有限并且受到严格的程序法的限制。德国对于行政优益权的行使主要规定了以下几种措施来进行规范和限制：

第二，为了提高合同的安定性，德国以判例的形式规定基于信赖原则，双方当事人不能以欠缺书面格式为由否定合同效力。 行政主体不能单方面行使行政权来强制相对人履行合同而是通过向法院提起行政诉讼由法院通过判决来实行强制执行权，同时这种权利也为相对人所享有。

第三，经济补偿制度。《联邦行政程序法》在第49条规定行政相对人可以就自身所遭受的损失请求经济补偿。 通过事后救济措施来弥补因行政优益权的行使造成的损失，德国并没有就行政合同设立专门的赔偿法而是采用全国通用的一部赔偿制度，这样可以扩大相对人获得的赔偿范围，同时也因为这一措施的存在使得行政主体在行使行政优益权时充分考虑相应的代价进而更加谨慎行使优益权。

第四，设立行政监督和异议审查制度。通过系统内（主要包括复议和议会审查）和其他方式的监督（主要是舆论监督）来控制行政优益权的滥用。

德国行政合同制度强调合意，注重双方之间的协商以及公私利益的兼顾，并且将这一制度以成文法的形式确立下来，其所赋予行政主体的优益权是十分有限的。

三、普通法本位的英美政府合同制度

身为普通法系的美国和英国没有行政合同的概念，而是采用政府合同。英美国家政府合同适用普通法进行规范，强调协调兼顾双方利益，但当公私利益冲突需要抉择时英美法系国家同样赋予行政主体以行政特权。

在英国，通过著名的安菲特莱案件确立了一个重要的的原则“合同不能束缚行政机关自由裁量” 开创英国行政优益权的先河。英国的行政特权的内容由双方约定或者由现有的判例进行规定，行政主体行使行政特权的内容必须以最初约定的内容为限，同时普通法院对政府合同实行事后审查由此来对行政优益权进行事后监督。

美国政府的合同规范主要通过一般的民事立法和政府相关规定。在美国，订立政府合同必须在保护相对人的正当权益和寻求公共利益之间谋求平衡。在美国政府合同中行政主体享有的特权可以概括为：第一，变更合同权；第二，解除合同及代履行权；第三，指示权；第四，便利政府终止权。 美国通过正当程序原则的设立来规范优益权的行使，在法定情况外，行政主体只能通过诉讼经由法院来促使相对人履行合同。为了限制优益权的滥用，美国对行政优益权的享有主体进行了限制，通过《联邦采购规则》规定，只有专门的契约官才能够代表政府与相对人订立政府合同，而且订立合同的内容也只能在法律规定的权限范围内才会对政府产生约束力，否则由此产生的风险只能由订立合同的契约官自行承担，这一点有点我国民事合同中的越权无效。同时法律还规定了三种合同条款无效：一，不当商业惯例；二，不当利益交换；三，限制竞争条款 。此外美国还存在着“不得不经审讯即禁止其继续进行合同”的限制。

四、国外行政优益权制度的启示

通过研究上述国家的优益权制度可以发现法国行政优益权制度行政性特点突出，通过“经济利益平衡原则”的设立，双轨制法院体系以及复议和调节制度来实现行政优益权控权的创举可以为我国所借鉴，但需要注意的是我国本身行政主体就拥有极强的行政性，所以对于同样重行政性的法国的借鉴必须慎重，权力过大而导致滥用。

德国通过统一的行政合同立法来规范行政优益权的行使维护私人利益的做法极大地调动了大众的积极性和热情，这一举措可以为我国所借鉴。同时德国行政优益权的行使强调契约性，制定统一的赔偿法等将私法规范引入公法领域。对于当前我国构建的民主社会，这一优益权民法化的做法值得细细品味。

英美等普通法系国家的行政优益权以普通法为本位，行政主体的行政优益权享有和行使更多的是通过判例和双方约定，并且优益权的行使要遵循严格的程序。适当借鉴英美法系国家的程序控权理论可以适度改变我国当前重实体轻程序的现状。

尽管法、德、美、英等多国的行政优益权制度已经比较完善，但是对于他们的引入与借鉴要结合我国的实际情况因时制宜，因地制宜，不可一味地照搬和硬套。探索适合我们国家的独有的发展路径是目前法律需要完善的一个方面。不可否认的是行政优益权保证了行政主体在行政合同中的主导地位，然而我们又不能让行政优益权任性而为，要通过制定各种法律手段来限制行政优益权的滥用和扩张，促使行政合同制度不断的完善、发展才是我们的当务之急。