城市化背景下城市政府过程的特征分析

摘 要 进入21世纪，中国城市化进程进一步加快，给城市政府实现职能、角色和行为转变提出了更高的要求。本文认为，实现政府职能、角色和行为的转变，其基础在于详细拆解城市政府过程，分析城市化背景下城市政府过程每一环节的特征，从而了解城市化对城市政府行政的要求，并按照这些要求进行高水平的转变。基于这样的假设，本文从城市化对城市政府的影响入手，以城市政府决策过程为例，详细分析城市化背景下城市政府决策过程的特征，以期为城市政府职能、角色和行为转变提供一定的理论依据。

关键词 城市化 城市政府 政府过程

作者简介：李丹阳，南开大学行政管理硕士在读，从事行政管理方向研究。

城市化是社会现代化的重要成果和推动力，十八大以后，随着中国城市化进程的逐步加快和城镇化理念的提出，中国的城市化进程进入了新的发展阶段，伴随而来的，是城市人口快速扩张和城市资源的相对供给不足，给城市政府行政带来了不小的挑战。由于中国的城市化进程具有典型的行政化色彩，城市政府在城市化进程中承担着制度供给的特殊作用，因而转变城市政府的职能、角色和行为，就理所应当成为城市政府应对城市化带来的挑战的必然选择；而实现城市政府职能、角色和行为的转变，其基础在于详细拆解城市政府过程，分析城市化背景下城市政府过程每一环节的特征，从而深入分析城市化对城市政府行政的要求，并按照这些要求进行职能、角色和行为的转变。

一、城市政府及其政府过程

探究城市化背景下城市城府过程的特征，首先要明确两个重要概念，即城市政府和政府过程。

（一）城市政府

所谓城市政府，是指城市地区的政府机构，是相对于乡村政府的一个相对概念，而非行政区划概念，因而本文所提及的城市政府概念中的城市，是指城市化进程中劳动力大量输入的城市地区。

中国的城市化发展有着很强的政府推动色彩――城市政府不仅是社会公共物品和公共服务供给的“排头兵”，还构成了城市地区制度供给的主体，对城市发展方向和发展形式有重要的影响。因而城市政府在应对城市化和城镇化给城市地区带来的各种机遇和挑战方面起着无可替代的特殊作用。

（二）政府过程

所谓政府过程，广义上是指政府的实际运作活动。一般而言，政府根据社会需求利用公权力进行资源配置和利益调整，形成了政府职能，政府组织根据政府职能设置、调整和改革政府机构，政府职能与政府机构以及其他政府运作制度等等构成了政府体制，职能、机构、体制的运作过程可以总体概括为政府过程。因而政府过程本身是一个宏观且内涵极为丰富的概念。本文所指的政府过程，则是从广义上的政府过程中撷取了政府决策过程为例，其具体过程可概括为意见表达、意见综合、决策、决策的执行、信息传输和决策监督六个环节。

决策是政府行政的关键环节，而政府过程实际上是将政府决策的全过程进行拆分，对每一环节进行具体分析的一种方法。对城市政府决策过程的分析，有助于详细了解中国城市政府行政的每一个细节，更容易从中发现问题，从而更有利于指导政府转变职能的实践。

二、城市化对城市政府的影响

城市化的过程，本身也是工业化和经济现代化的过程，其主要特征在于社会活动中的农业活动比重下降和非农业活动比重上升，农业人口和农村剩余劳动力大量向城市转移，城市人口快速上涨，经济水平不断提高。在城市化的背景下，城市经济结构不断调整，城市人口不断扩张，直接影响了城市政府行政的各个环节。

（一）政府职能急速扩张

伴随城市化进程而来的，一方面是城市经济的快速发展和城市居民生活水平的进一步提高，社会公众对于更高质量的公共物品和更高水平公共服务的需求快速增加，作为城市公共物品和公共服务的主要提供者，城市政府的职能也随之快速扩张。另一方面，随着城市化的深入，越来越多的农村人口涌入城市地区，使得原有的城市资源出现相对供不应求的局面，城市地区的就业压力、犯罪率、环境保护压力和社会保障压力等都有所上升，考验着城市政府的行政能力。基于此，城市政府只能不断扩张自身的职能，根据社会需求提供更多的公共产品和公共服务，以保障城市的良好运行和城市政府的合法性。

（二）政府利益综合难度提高

对于中国而言，“利益综合是一个多方参与、多渠道输入、多层级过滤、综合平衡考虑多方利益需求的有序化统合过程” 。城市化进程中，城市地区集聚了来自本城市各个阶层的原住民，和来自其他地区的各类迁移人口，城市居民类型的复杂化，使得城市群体的多样性进一步加强，不同群体的利益冲突也更加明显。其中较为凸显的就是“外来人口”对城市地区资源的“挤占”，直接影响了城市原有利益群体的利益诉求，进而引发原住民与“外来人口”之间的利益矛盾和纠纷。面对不同群体复杂且相互矛盾的利益诉求，城市政府在利益综合方面的难度进一步提升，如何协调不同群体的利益诉求，形成统一而公平的决策，成为城市政府获得较高合法性的基础点。

（三）政府的资源垄断地位被打破

城市化的推进，也是经济和科技水平不断发展的过程，而科技的发展，反过来又促进了知识的普及，这一方面使得城市人口对于政府行为有了更深的认识，对“透明政府”理念的认可，也使得政府不再具备“隐秘性”，居民与政府的距离有所拉近，使得城市政府行为被置于大众化的社会监督之中，权力进一步被约束；另一方面，知识的普及也使得社会利益进一步分化，社会资源不再仅仅集中于城市政府手中，而是开始向社会各个领域分散，社会组织的兴起和各类企业在市场经济中的快速发展，恰好承接了这部分资源转移，直接打破了城市政府对公共物品和服务的垄断。

三、城市化背景下城市政府决策过程的特征

城市化进程的加快，使得城市政府职能的快速扩张，城市地区利益综合难度提升，城市政府资源垄断地位瓦解，直接影响了城市政府职能、角色和行为，迫使城市政府不断实现职能转变和机构调整，依据城市化对城市政府的影响和需求，形成了富有城市化色彩的政府过程运行方式――意见表达、意见综合、决策、决策的执行、信息传输和决策监督六个环节呈现出完全不同于传统社会的时代特征。

（一）意见表达多样化与意见综合专业化

意见表达是政府过程的开端。随着城市化进程加快和经济、社会的发展，大量人口涌入城市地区，打破了城市地区原有的人口类型格局，使得原有的基本社会利益群体和农民工等新兴社会利益群体混杂在城市居民之中，利益表达群体更具多样化。而多样化的意见表达团体和个体，持有不同的利益需求和观念，直接导致利益表达呈现多样化的特点。

如前所述，意见表达群体多样化与利益表达多样化的叠加，直接导致了城市政府的利益综合和意见综合难度加大。为更好的完成意见综合的任务，城市政府开始寻求专业化团队的帮助，即城市政府智库的出现。20世纪90年代，英国城市化进程中，为应对意见综合环节出现的难题，城市政府开始在决策系统中配设专业的科学顾问 ，负责为城市政府搜集和协调城市居民的利益诉求。中国的城市政府虽没有像英国那样在机构设置方面专门设立智库系统，但已经开始寻求与大学和研究所等专业团体的合作，以求在意见综合阶段更加专业，从而实现不同利益群体之间的利益协调。

（二）决策与决策执行复杂化

决策与决策执行的复杂化，是意见表达多样化和意见综合专业化诱发的必然结果。前文提及，城市化进程越深入，城市政府职能越复杂，在决策和决策的执行方面，城市政府需要考虑的内容越多。传统社会，城市政府的决策重点集中在经济发展方面，而城市化进程的深入，使得中国社会处于现代化与后现代化的交叉集中，经济发展、环境保护、社会保障等方方面面都是城市政府决策的重点问题。同时，城市化带来的人口流动，打破了城市地区原有的利益格局，原有的利益群体和新进的利益群体之间的利益协调问题，也使得政府决策和决策的执行呈现出更加复杂的特点。

（三）信息传输相对开放化与决策监督大众化

信息传输环节和决策监督环节贯穿于城市政府决策全过程，是保证政府决策和决策执行有效、连续、一致地重要环节。过去，中国城市政府信息传输主要依靠政府内部电子政务系统以及官方、半官方的新闻媒介，总体上信息传输较为封闭。而随着城市化进程的加快，移动终端和网络在城市范围内的普及使得信息传输变得更加极速化和开放化――通过网络，城市居民的信息可得性提高，更容易了解和参与到城市政府决策的全过程中，城市政府也能在第一时间了解到公众对于其决策的态度和认知。城市化给城市地区带来的网络和知识的普及，已经开始打破固有的信息传输模式，使得更多的相对独立的信息传输主体得以出现，更多的普通大众得以主动或被动地参与城市政府决策的信息传输，使得政府信息传输呈现出相对开放化的特征。

决策信息传输更开放，城市政府决策透明性提高，普通大众开始能够透过媒体等公众平台参与到对城市决策的监督过程中，使城市政府决策过程的社会监督系统更加完善和开放。更重要的是，随着城市化而进行的城市经济、科技和文化的发展和变革，城市居民能够以便利的方式了解到国际先进的经验和做法，并将其与自己所居住的城市作对比，进而要求本城市的政府提供更加优质的决策和公共服务。虽然在短时间内，中国的城市居民还不可能完全实现对城市政府的“用脚投票”，但至少城市化所带来的知识普及和网络发展，会加速公民意识的觉醒，让其开始有意或无意的对城市政府决策形成监督压力，从而使城市政府决策监督过程呈现出大众化的特点。

四、结语

从政府过程的角度来看，城市化令城市政府决策的各个环节呈现出更加复杂的特点，无论是意见表达群体的多样化、意见综合的专业化、决策与决策执行的复杂化，还是决策监督的大众化，都对城市政府行政提出了更高的挑战。而信息传输极开放化则相对而言为政府过程的改善提供了更好的机遇，帮助城市政府及时发现决策和决策执行中的问题。因而，就现实而言，城市化给中国城市政府带来的挑战大于机遇。在城市化进程不断加快的现在，中国的城市政府必须真切地了解其行政过程每一个环节的具体特征，并以更高的公共服务水平和更专业的公共治理能力予以应对。