西部地区户籍制度改革构想的思考

摘 要 户籍制度改革与否决定着社会主义和谐社会的构建和发展。西部地区户籍制度改革是实现城乡经济社会发展的迫切需要。近年来，西部地区不断加大对户籍制度改革的探索，但是，西部地区户籍制度改革的建设工作整体上仍处于探索、起步阶段。难得可贵的是延安地区在西部地区户籍制度改革进程中解放思想，从实际出发，围绕全市发展战略大局，坚持户籍改革先行，切实放宽农村居民进城落户条件，全面推进农村居民进城落户工作，促进了延安地区城乡经济全面、协调和可持续发展。

关键词 西部地区 户籍制度 延安

基金项目：延安市科学基础研究发展计划项目，课题名称“延安市统筹城乡发展的制度创新研究”（项目编号：2013-KS11）。

作者简介：李和平，延安大学政法学院副教授，研究方向：宪法学、民商法；梁云鹏，延安大学政法学院讲师，研究方向：法理学、法制史。

户籍制度长期以来是影响我国社会主义和谐社会关系的构建和发展的瓶颈，由此引发的问题日益增多。从1951年7月，公安部颁布实施了新中国第一个户籍法规《城市户口管理暂行条例》到十八届三中全会中关于户籍制度改革的重要论述，党和国家一直都非常重视户籍管理制度的改革。延安市作为西部地区的重要城市之一，在探索户籍制度改革方面积累了一些经验，同时也出现了一些不容忽视的问题。本文就延安市户籍制度改革的做些相关的思考。

一、延安市户籍管理制度改革工作的基本现状

（一）成立专门领导机构，扎实推进户籍制度改革

（二）结合工作实际，全面推行户籍制度改革

二、延安市户籍管理制度改革工作面临的制约因素

（一）农村居民持观望等待态度，不愿以“双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户口

在广大农村地区，有条件的农村居民进城落户工作，虽然各级公安机关采取措施大力宣传，了解登记有条件的农村居民进城落户的需求，在全市范围内形成了良好的舆论氛围，但宣传登记工作中还存在不深入、不广泛的间题，部分群众对有条件的农村居民进城落户工作的政策理解不透，能否全面兑现政策还心存疑虑，对土地的依恋及观望的人员较多。特别是怕失去承包地是农村居民不愿意进城落户的首要原因。不愿退出承包地、宅基地的根本原因在于土地具有就业、粮食生产和增加收入的保障功能。有了土地，农民春种秋收，就能获得最基本的生活保障。

延安市属于黄土高原丘陵沟壑区，山峦起伏，沟壑交错，地形破碎，“两山夹一川”的地理地貌决定了延安市承载力有限，城市基础设施建设成本高难度大。由于受这种自然条件的限制，城区道路狭窄、城市空间被大幅压缩、房屋背山而建、拓展困难等，难以形成良好的集聚效应和规模效应，不利于形成具有强大吸引和辐射力的地域中心。

一是城镇建设规模相对偏小，对人口的承载力不足。延安市市区和绝大多数县城建在川道，沿河谷地弯曲延伸，受地理空间局限，城镇建成面积小，人口密度大，基础设施和公共服务设施建设滞后，能够为进城农民就业、住房、教育等方面提供的资源非常有限，特别是经济适用房、廉租房供应量小，房价偏高，成为阻碍农村居民进城落户置业的主要因素。大量流动人口租住在城中村和城乡结合部。

（三）户籍制度改革所需的相关机制尚未完全建立起来

目前还没有建立起农民进城户籍制度改革服务中心，农民进城后就业、子女上学等要到很多部门去办理，手续烦琐，时间长。目前，有条件的农村居民进城落户工作尚有困难，部门之间协调配合还不够，进城审批、落户、补偿、享受待遇等机制尚未完全建立起来，制约了户籍制度改革步伐。

（四）国家惠农政策的不断出台也是影响户籍制度改革的客观因素

近年来国家不断出台的相关惠农政策，使得农民在生育、土地等方面的福利在一定程度上比城镇居民还要优越，有些在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，甚至想重新获得农村户口，多数不愿意配合户籍制度改革，这也给地方政府带来新的阻力。而缓解这些压力需要有效的政策来做保障，但是由于政策的相对滞后，影响到了户籍制度改革的进程。

三、延安市户籍管理制度改革工作的构建思路

实现统筹城乡发展，推行“一元化”户籍管理方式，是促进农村人口有效转移，实现城乡经济一体化的重要突破口。延安市必须遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化与农业现代化、城市化与新农村建设，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

（一）坚持基本原则，遵循城镇化发展规律

延安市要坚持国务院2014年下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的精神，立足基本市情，积极又不失稳妥的推进户籍制度改革，优先解决城镇现有存量，有序引导增量，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。相关部门要尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。

（二）摸清底数，为制定政策提供可靠保障

推动延安市率先实现城乡统筹发展是延安自身实现更好更快发展的迫切需要，对于促进延安经济快速增长，推动延安科学发展意义重大。各级公安机关必须要摸清底数，为实现统筹城乡发展提供准确依据。要采取宣传动员与组织调查相结合，入户调查与座谈讨论相结合的方式，通过走访了解群众，对推进有条件农村居民进城落户工作存在的重点问题进行收集和梳理。对改革开放以来农村人口进城落户和居住的情况进行统计，掌握了城乡人口的基本情况，为制定相关政策提供可靠的数据保障。

（三）促进农业人口进城就业 ，城乡公共服务均等化

延安市要认真领会十八届三中全会和国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》文件的相关精神，积极探索和有序推进下辖各县的撤县设区，撤县设市，以及将镇级建制建设为镇级市，各县城相关区域增设街道办事处，以及撤乡并镇和一些“空心村”撤并到位。④进一步推进户籍制度改革，将建制镇和小城市的落户限制全面放开。在市区、县和其他建制镇有合法固定住所的人员，本人及其共同居住生活的父母、配偶，子女等，可以申请在当地登记常住户口。政府要努力消除制度层面上在就业、教育方面对进城农业人口的限制和歧视，保护农民工的劳动权益，实行城乡劳动者同工同酬，使进城务工人员与城镇居民享有相同的信息咨询、就业技能培训等社会服务，平等享受各项社会经济权利。改革的重中之重是要实现就业。就业是民生之本，要实施适应本地经济发展的就业政策，努力发展劳动密集型产业，为进城农业人口提供充足的就业岗位。组织农村剩余劳动力转移就业，有针对性的对他们提供就业技能培训，促其充分就业。鼓励自主创业，以创业拉动更多人口就业。发挥中央和省里在延安企业的社会责任，鼓励他们吸纳更多农业人口从事合适的工作，促进就业。

（四）保障农业转移人口及其他常住人口合法权益